合同监督管理若干问题探讨

一、合同监督管理的范围

合同监督管理机关对合同的监督管理范围，法学界和合同监管部门意见分歧很大。不少法律专家认为，在市场经济条件下，应淡化行政机关对合同的监督管理，严格限制行政机关对合同的监督管理范围，其主要理由如下：1、合同法属于民事法律，合同行为是双方当事人意思自治的体现，只有发生法律明确禁止的行为时，其意思自治的效力才消失，而工商行政管理部门和其他有关行政主管部门对合同的监督管理是一种行政管理行为，根据民法原则和政府转变职能的需要，政府有关行政主管部门不宜对这种一般的民事关系进行过多干预;2、在实践中，全国每年签订的书面合同约有十几亿份，涉及的民事、经济法律关系错综复杂，政府有关部门很难管得了，也管不好;3、当今世界其他国家合同法中几乎都没有专门规定合同的监督管理，我国行政机关如果对民事合同干预过多，则会引起外国人的疑虑，不利于吸引外资和对外贸易。而合同监管部门的不少同志则认为，改革开放以来，虽然合同得到了较普遍的运用，但毕竟我国法制还不健全，仍有很多人不懂法或对合同制度知之甚少，合同交往中不懂怎样运用合同或怎样运用法律来保护自己，现阶段利用合同进行违法犯罪活动仍时有发生，由有关行政机关对合同的订立、履行、变更、转让或者终止实行全方位监督管理，可以有效防止国有资产流失，减少和防止合同欺诈，保护合法经营，因此，行政机关对合同的监督管理不是要减弱，而是要加强，监督管理范围不是要缩小，而是要扩大。

二、合同监督管理方式

(一)行政指导与行政处罚

行政指导是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。非强制性是行政指导行为的最显著特征。行政处罚则是指行政主体为了维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序，依法应当给予行政处罚的行政相对人所给予的法律制裁。由于历史原因抑或利益驱动，不少合同监督管理机关非常热衷于行政处罚，个别合同监督管理机关甚至擅自扩大行政处罚范围，对拒绝向本机关提供不履行或无法履行合同的理由和依据的当事人或者提供的理由和依据不能成立的当事人予以罚款、责令停业整顿或吊销营业执照，而对被誉为现代行政管理新理念的行政指导却置若罔闻。笔者认为，合同监管机关对合同当事人实施行政处罚仅限于一种情况，那就是合同当事人利用合同实施了危害国家利益、社会公共利益的违法行为，而合同监督管理机关对合同的其他监督管理行为，主要应设定为行政指导，包括在企业里大力宣传《合同法》、推广合同示范文本、拟定“重合同、守信用”单位命名条件并负责考核、命名等，对合同当事人进行积极引导和帮助，促使合同当事人依法办事，减少利用合同进行违法犯罪活动的发生，防患于未然，这样更能达到法律所规定的合同监管目的。

(二)宏观管理与微观管理、全程监督与事后监督

一些法律专家和合同监督管理部门的同志认为，对合同进行微观监管和全程监督是查处合同违法行为的应有之义，其监管范围包括合同的订立、履行、变更、转让、终止以及合同效力的认定、违约责任的确定等。笔者认为，合同监督管理机关对合同的监督管理主要应是宏观管理和事后监督，除法律、行政法规规定签订合同必须履行登记等特别手续或其他特别规定的以外，监督内容应仅限于合同是否违法，监督方式可以采取合同备案等方式，由合同当事人将所签订的涉及国家利益和社会公共利益的合同的副本送工商行政管理机关和业务主管部门存档备案。合同管理采取宏观管理为主，把宏观管理和微观管理紧密结合，侧重于事后监督，有利于克服过去合同管理机关对合同管得过多过死、地方保护主义盛行的弊端，有利于企业自主经营，增强企业活力，为经济发展创造一个良好的外部环境。

三、合同鉴证

合同鉴证是合同管理机关根据合同双方当事人的申请，依法对合同的真实性和合法性予以证明的一项制度。对合同鉴证的必要性及其意义，法律专家和合同监管部门均无异议，但对合同鉴证原则，则分歧严重，绝大多数法律专家认为，合同鉴证应实行当事人完全自愿原则，是否申请鉴证由当事人自已决定，未经双方申请或当事人双方未对是否鉴证达成一致意见，工商行政管理机关不得主动对合同进行鉴证。但合同监督管理部门的部分同志则主张对重要合同实行强制鉴证，并体现在地方立法草案中，如《广西壮族自治区合同监督管理条例(代拟第三草稿)》(以下简称《草案》)第十二条规定：“下列重要合同应当到县级以上工商行政管理机关办理鉴证：(一)建筑安装工程承包合同、建筑装饰合同和室内装饰合同、建筑工程勘察设计合同等;(二)交易会(包括展销会、订货会、贸易会、洽谈会等)中签订的合同;(三)化肥、农药、粮食和种子购销合同;(四)动产抵押合同;(五)委托拍卖合同;(六)财产租赁合同;(七)其他重要合同。”该《草案》第二十四条规定：“违反本条例第十二条、第十九条、第二十条规定的，根据情节轻重予以警告，处一万元以下罚款。”笔者认为，合同行为是合同当事人之间的私权行为，当事人的自由意志应受到充分尊重，除非法律(不含地方法规、部门规章)、行政法规明文规定必须强制鉴证，否则，合同管理机关不得对合同进行强制鉴证。

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