在临时用地上能否建造永久性住宅

赵某是东沟村的村民。2013年8月，赵某以其房屋破旧不堪已经成为危房为由，向所在村、镇申请建造临时生产用房，后上报到县土地管理部门。县土地管理部门审查后，认为符合临时用地条件，批准了其临时用地申请，临时用地期限为两年。于是，赵某就开始动工，在其获得批准的临时用地上盖起了砖混结构的永久性住宅3间。县土地行政主管部门经核查，认为赵某未按照批准用途使用土地，在该临时用地上建造永久性住宅属于非法占用土地的行为，责令赵某限期拆除。赵某在接到拆除的通知后不服，认为自己建造房屋已经获得批准，愿意退还原来的宅基地，但不同意限期拆除。于是，赵某提起行政诉讼，将县土地行政主管部门告上法庭，请求确认土地行政主管部门的处罚决定违法。赵某的请求能够获得法律的支持吗?

解答

赵某的请求得不到法律的支持。农村村民建造房屋，应当申请宅基地使用权，未批准宅基地的，不得利用其他土地建造住宅。未履行审批手续就建造房屋，这种行为是违法的。农村临时用地不允许建造永久性建筑，违反规定建造永久性建筑的建造人，对该建筑并不能取得合法的所有权，不能获得法律的保护。在本事例中，张某在获得批准的临时用地上建造永久性住宅，属于非法占用土地的行为。土地行政主管部门作出责令其限期拆除的决定，属于依法行使职权的行为，符合法律规定。因此，赵某请求人民法院确认土地行政主管部门处罚决定违法的要求不能获得法律的支持。

附：《土地管理法》释义：第五十七条(临时用地)

《中华人民共和国土地管理法》第五十七条建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。

临时使用土地期限一般不超过二年。

【释义】本条是关于临时用地的规定。

一、建设项目施工和地质勘查需要临时使用土地的，由县级以土地方人民政府土地行政主管部门批准。城市规划区内的临时用地，报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意，临时用地应当签订临时用地合同，临时用地不得建永久性建筑，临时用地的期限为二年。

二、临时用地由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。临时用地是指建设过程中或勘查勘测过程中一些暂设工程和临时设施所需临时使用土地的行为。有以下几个特点：

1.临时用地不改变土地用途的性质。即原土地的用地属建设用地的仍为建设用地，原来为农用地的仍为农用地。因此，临时使用农用地的无需办理农用地转用手续。使用结束后仍恢复原用途。

2.临时用地不改变土地权属。即原土地的所有权和使用权都无需改变。使用农民集体土地的不需要办理征用土地，使用国有土地的也不必办理划拨或有偿使用手续，只需签订临时使用土地合同，并对土地所有权人和原土地使用权人予以一定的补偿。

3.临时用地经批准后，应当签定临时用地合同，并给土地的所有权人和原使用权人的损失予以补偿。使用结束后，使用者应当负责恢复原貌。并交还原土地使用者或土地所有者。

4.临时用地是指临时使用城市内的空闲、农用地和未利用地。不包括因使用原有的建筑物、构筑物而引起的使用土地的行为。如使用原有建筑物、构筑物应当采用租赁的办法。

因此，临时用地既不属于建设用地，也不属于农用地。只是一般临时用地与工程建设相关联，常将临时用地作为建设用地的附属用地，并将此在建设用地的内容里规定。按本法的规定，临时用地包括两类：一类是工程建设施工临时用地，包括工程建设施工中的设置的临时加工车间、修配厂、搅拌站、预制场、材料堆场，运输道路和其他临时设施用地，工程建设过程的取土弃土用地;架设地上线路、铺设地下管线和其他地下工程所需临时使用的土地等。另一类是地质勘查过程中的临时用地，包括：厂址、坝址、铁路、公路选址等需要对工程地质、水文地质情况进行勘测，探矿、采矿需要对矿藏情况进行勘查勘探所需临时使用的土地等。因临时用地不改变土地使用性质和土地权属，主要是经济补偿和使用后土地的恢复等问题，本法规定由土地行政主管部门审批，不必报人民政府批准。

三、在城市规划区的临时用地应当先经城市规划行政主管部门同意。按照《城市规划法》的规定在城市规划区内建设的。必须经城市规划行政主管部门同意，属于临时建筑的，应当在规定的期限内拆除。这是为了保障城市规划实施的需要。

四、土地使用者应当与土地所有者签订临时用地合同。临时用地合同是约定土地所有权人和临时用地的使用权人的权利、义务的规范文件。因临时用地有一些要求：如临时用地的用途、使用期限、使用后的恢复措施、土地补偿等、都必须通过合同双方约定，并严格执行。如改变临时用地合同中的某些条款，也要经双方协商后重新签订临时用地合同或签订临时用地的补充合同。国务院将对临时用地合同的具体要求作出规定。临时用地合同由临时用地的使用者与所有者签订。如使用的是国有土地，土地行政主管部门代表政府与土地使用者签订合同并按合同的要求支付临时用地补偿费。如临时用地对原土地使用者造成损失的，由土地行政主管部门用收取的临时用地补偿费予以补偿。如果使用的是农民集体所有的土地，将由农村集体经济组织或村民委员会代表所有者与临时用地使用者签订临时使用土地合同，并收取临时用地补偿费。给原土地使用者或承包经营者造成损失的，由农村集体经济组织或村民委员会用收取的临时用地补偿费予以补偿。

关于临时用地的补偿标准，一般根据给原土地所有权人和使用权人造成的损失，由土地所有权人和临时用地者双方通过临时用地合同约定。

五、临时用地的性质不得改变。临时使用土地者应当按照合同约定的用途使用土地，临时用地只能是临时使用土地的行为，不能将临时用地改为永久建设用地。不得建永久性的建筑物及其他设施。使用结束后，将土地的临时建设的设施全部拆除，恢复土地的原貌，并交还给原土地所有权人或使用权人。

六、临时用地的期限一般不超过二年。关于临时用地的期限，主要与工程建设和勘查的期限有密切关系。有的只需几个月或更短的时间，有的长达3一5年，甚至10年。但临时用地的期限过长，将会使临时用地改为实际上的建设用地，并给土地的所有者和使用者造成实际上的失去使用权。因此，临时用地必须要有限期的规定。临时用地不超过二年的，使用的具体期限可以在临时使用土地合同中由双方约定。临时用地确需超过二年的，必须经过批准，通过双方的合同约定，或二年后重新办理临时用地手续。特别要防止借临时用地为名，将农用地转为建设用地。