行政相对人知情权的法律保障及其限制

公民知情权作为一项重要的宪法权利已逐渐为人们所了解，政府信息公开更是社会各界关注的中心，并且其立法问题也开始受到重视。目前行政法学界主要从信息公开这一点出发，探讨行政相对人的信息权利和行政主体的信息义务。而笔者认为，行政相对人的知情权应当覆盖更广的范围，并获得更多形式的法律制度保障。一、行政相对人知情权概说知情权（righttoknow）又称为了解权或知悉权，就广义而言，是指寻求、接受和传递信息的自由，是从官方或非官方获知有关情况的权利，就狭义而言则仅指知悉官方有关情况的权利。从内容上讲，知情权包括接受信息的权利和寻求获取信息的权利；后者还包括寻求获取信息而不受公权力妨碍与干涉的权利以及向国家机关请求公开有关信息的权利。[①]可以说，公民知情权是国民主权理念的题中应有之义，是“表达自由”的隐含内容，是公民其他权利得以实现的前提和基础。这里的“公民”应当包括公民的个体形式和群体组织形式。从范围上讲，公民知情权包括公法上的知情权和私法上的知情权，前者是针对行政、立法与司法机关而言，后者则主要是指在诸如消费法律关系、医患法律关系、劳动法律关系等中作为弱势群体一方的公民的知情权。知情权在中国虽已逐步引起关注并被个别法律规范所接纳，但总体上还主要停留在理论层面，缺乏系统的法律支撑，没有被确认为公民的基本权利，这会给信息社会的普通公民带来重大消极影响：由于不知与自身利益相关的重要情况，因而无法理性地安排自己的生活，不能很好地保护自己的权利和利益，甚至会遭受重大的人身和财产损失，而这种损失在政府及有关组织与个人真实地公开相关信息的情况下本来是可以减少和避免的。[②]笔者认为，公民知情权不仅仅是指政府及有关组织与个人做出关涉公民重大利益的行为之后公开相关信息，并给予公民一段适当的缓冲时间，使公民充分知悉；而且应当在做出行为之前和之中尊重并保障公民的知情权。当公民作为行政行为的一方当事人——行政相对人时，其知情权的保障具有行政法上的特殊性。具体而言，行政相对人知情权是指在行政行为的运作过程之外与过程之内行政相对人获取信息的权利，对于行政主体而言提供信息则是其义务。笔者以为，目前国内学者大多仅仅将对行政相对人知情权的制度保障局限于行政信息公开，实际上这仅仅是从抽象行政行为的角度出发，且限于抽象行政行为过程之后而具体行政行为中行政相对人的知情权问题尚未引起足够重视，后者主要体现在行政程序法律制度中，具体包括诸如告知、说明理由、教示等。另外听证作为使行政相对人在行政主体做出抽象行政行为（制定法律、法规、规章和各类政策）与具体行政行为决定过程中充分获取信息与表达意见的主要途径，也应是保障行政相对人知情权的重要方式之一。下面本文以行政行为运作过程为研究模式[③]，探讨一下行政相对人知情权的行政法律制度保障问题。[④]二、行政行为过程外相对人知情权的保障宪法上的公民知情权，其最重要的方面是获取行政信息，需要行政法上的信息制度予以保障。知情权、信息自由和信息公开这三者，是密切相关的；单有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。[⑤]对行政相对人而言获取信息是其权利，而对行政主体而言提供信息则是其义务。在当今行政主导型社会中，保障公民知情权的最重要环节即是行政信息的公开或曰政务公开，对此行政主体理应承担最主要的信息义务。行政主体除了提供信息的义务外，还有管理信息、加工信息、扩散信息等义务。[⑥]因此行政行为过程外相对人知情权的法律保障主要体现为行政信息公开制度。具体而言，行政主体的信息公开包括两个方面：行政主体的主动公开和应相对人要求而公开。以下从这两个方面阐述一下信息公开的具体制度：