再审检察建议完善是怎样的

再审检察建议完善

2012年修订的《民事诉讼法》在民事诉讼审判监督程序中正式确立了检察建议的监督方式。民事检察建议的相关规定有利于加强检察监督、促进司法公正，然而，我国民事再审检察建议的相关规定过于原则性，没有明确检察建议的性质，也没有区分再审检察建议与抗诉的差异，不利于其在司法实践中的应用。为了构建科学的检察监督机制，促进诉权、审判权、检察监督权三者之间的良性互动，本文通过比较再审检察建议与抗诉制度，对定位民事再审检察建议的性质并对其具体适用、法律效力等的规制提出完善建议。

引言

检察机关具有民事检察监督权，其对民事案件进行法律监督的方式主要有抗诉和检察建议两种形式。我国2012年修订的《民事诉讼法》正式将检察建议确立为一种新的检察监督方式，也为检察机关适用检察建议提供了直接的法律依据。检察建议分为再审检察建议和一般检察建议两种形式，再审检察建议作为与抗诉并行的一种检察监督方式，其适用条件、法律效力等在立法上应予以完善。

一、民事再审检察建议性质辨析

1、民事检察建议的概念

民事检察建议是我国检察机关在长期的检查监督实践中探索出来的一种监督方式，根据最高人民检察院2009年11月17日颁布的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》相关规定，“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。虽然该规定对检察建议进行了界定，但是这种检察建议与纳入我国《民事诉讼法》的“检察建议”在性质上并不能完全等同，其原因在于，“民事诉讼检察监督在性质上是一种针对个案设置的纠错机制，以及所要解决的根本问题是保证案件审理裁判上的公正、正确，而不是法院内部管理、规章制度上的问题。而且从立法基本原则与策略的角度上讲，这些问题并不是检察监督所能完成的了的。”[2]如果“不论所涉及的是个案审判中的问题，还是法院在内部管理、规章制度，甚至其它方面的一些问题”检察机关理所当然的都可以以检察建议的方式进行监督，那么“显然与作为直接保障裁判公正监督方式的基本性质不相吻合，为此，这种监督依理也不应当纳入《民事诉讼法》加以规定。”

2、民事再审检察建议的立法规范

民事检察建议正式纳入《民事诉讼法》之前，我国在民事检察实践中也早已经进行探索。2001年9月30日，最高人民检察院通过的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对检察建议的范围进行规定，根据第四十七条的规定：“有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：(一)原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的;(二)原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的;(三)人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的;(四)应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”2009年11月17日最高人民检察院印发了《人民检察院检察建议工作规定(试行)》，对检察院的检察建议工作作出进一步的规定。2011年3月10日，两高联合印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》,首次确立了再审检察建议的法律地位，明确规定地方各级人民检察院对人民法院的判决、裁定、调解,经检察委员会决定,可以向同级人民法院提出再审检察建议,并要求人民法院收到再审检察建议后三个月内,书面回复提出建议的人民检察院,再审检察建议已成为法定的监督方式之一。

3、民事再审检察建议与抗诉比较

民事再审检察建议作为与抗诉并行的一种检察监督机制，在一定程度上矫正了抗诉案件集中于高层级检察机关的失衡现象，使得法律监督的结构更为合理。从民事再审检察建议与抗诉的关系看，再审检察建议与抗诉相互补充，是与抗诉相并行的对法院生效法律裁判进行监督的方式。民事案再审检察建议发生在同级检察院与同级法院之间，是一种非讼性、沟通性的同级监督手段，其在性质、功能、适用条件、适用范围、以及法律效力等方面均与抗诉制度有所区别。

第一，抗诉检察监督方式的特点是“以上抗下”，这就意味着只有市级以上人民检察院才有权采用这种方式。另外根据我国民事案件级别管辖的相关规定，部分民事案件由中级以上人民法院进行一审，抗诉案件呈现向上级人民检察院集中的趋势。抗诉是通常发生在上级人民检察院，是上级人民检察院对下级法院已经生效的裁判实施的法律监督，由此也导致了抗诉向级别较高的检察院集中的趋势。而再审检察建议则是同级人民检察院对同级人民法院的已经发生法律效力的裁判的监督，在操作上更具有灵活性，其不受抗诉审级的限制。再审检察建议能使民事审判监督工作格局从“倒三角”向“金字塔”结构转变，从而使上级检察院摆脱办案压力，再审检察建议的同级关系也可以将案件适度分流，更多的案件由基层直接消化解决，能强化下级检察院特别是基层检察院的民事行政检察权。

第二，两者的效力不同。抗诉是一种“刚性监督”，将直接启动再审程序。而再审检察建议是一种“柔性监督”，检察机关的再审检察建议并不必然启动再审程序，需要人民法院的审查判断以决定是否启动再审程序，判断其内容是否符合法定的再审事由，若符合法定的再审事由则可以启动再审程序，反之，则不予启动。

第三，检察机关是否参加再审诉讼不同。对于检察机关提起抗诉的案件，检察机关均应参加再审诉讼。检察机关建议再审的案件是否参加再审诉讼，应根据是否涉及公益作不同的区分。检察机关认为原裁判或调解可能损害公益的，检察机关原则上应当作为公益代表参加再审诉讼。检察机关根据当事人或者案外人申诉提出再审检察建议的，原则上检察机关不需要参加再审诉讼。

二、民事再审检察建议的法律地位

(一)民事再审检察建议在审判监督中的地位

在我国，启动再审的主体有三种即法院、检察院和当事人。人民检察院主要通过抗诉与再审检察建议两种方式来启动再审程序。相对于二审、复议而言，审判监督程序是一种补充性的救济程序，抗诉制度将基层检察机关排除在外，“而再审检察建议的采用则可以使部分案件回流至较低层级的人民检察院，一定程度矫正了抗诉制度引发的法律监督结构失衡的现象。”[4]2012年修改后的《民事诉讼法》将检察建议权作为民事检察监督的方式首次以法律的形式予以明确，改变了以往单一的抗诉模式，形成了抗诉、再审检察建议、普通检察建议多元化的民事检察监督方式，丰富了民事检察监督的形式，对加强检察机关对民事诉讼的监督力度和监督效果，都将起到重要的作用。

(二)民事再审检察建议的效力

与抗诉的法律效力在于引起法院再审不同，再审检察建议的效力在于引起法院对原审裁判与调解进行审查，并于收到再审检察建议后，三个月内将审查结果书面回复人民检察院。提出再审检察建议的检察机关认为法院不予再审的决定不当的，应当提请上级检察院提出抗诉。因为在司法实践中，再审检察建议启动再审程序比抗诉程序更便捷、更快，并能节约司法资源，因此高检院现在比较提倡以再审检察建议的形式纠正错误裁判，但是一些再审检察建议不被法院采纳，所以对不被采纳的再审检察建议如果认为符合抗诉条件的，可以再向上级检察院提请抗诉。

三、民事再审检察建议适用范围

再审检察建议与抗诉的目的都是启动再审程序，那么，民事再审检察建议的适用条件是否也与抗诉适用条件重合重合呢?再审检察建议与抗诉虽然追求同样的法律效果，但在性质上也存在较大差异，因此，不应将再审检察建议的适用条件与抗诉的适用条件完全重合。

首先，在申请再审的案由上，可以参照抗诉的申请再审案由。法定的抗诉与申请再审事由几乎涵盖了实践中可能发生的裁判违法的情形，再审检察建议不宜再适用于法定抗诉情形之外的其他情形，再审检察建议并不具有独立适用于某些情形的空间。

其次，在适用的条件上，应对再审检察建议的适用作出限制。第一，人民检察院提出再审检察建议的案件应符合民事案件的抗诉条件。即同级人民法院发生法律效力的民事判决、裁定，有《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定情形之一或者发生法律效力的民事调解损害国家利益、社会公共利益的。第二，案件宜于原审法院再审。对不宜由原审人民法院再审的案件不能提出再审检察建议。对不宜由原审人民法院再审且符合抗诉条件的案件，应直接提请上级人民检察院抗诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第二十九条规定,不宜由原审人民法院再审的案件包括：(1)原审人民法院对该案无管辖权的;(2)审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的;(3)原判决、裁定系经原审人民法院审判委员会讨论作出的;(4)其他不宜指令原审人民法院再审的。第三，为防止当事人向多个检察院申诉，应当明确规定当事人申请再审检察建议的渠道，防止多头申诉导致上下级人民检察院对同一案件作出再审检察建议。第四，再审检察建议作为一种补充性的救济措施，为了防止当事人规避程序，避过二审以及规避缴纳诉讼费等直接提出再审检察建议的申请，在适用上应保持谦抑性，应当在当事人穷尽二审上诉等救济程序后才能予以适用。

四、我国民事再审检察建议的完善

再审检察建议与抗诉相辅相成，已成为法定的监督方式，可以实现再审案件同级审理，具有简化诉讼程序、提高司法效率、缩短办案周期、实现司法便民的明显优势。新民诉法确定民事检察建议的法律地位及适用范围固然有利于检察机关对民事诉讼的法律监督，但新民诉法对民事检察建议的规定过于笼统，缺乏可操作性。要充分发挥再审检察建议在审判监督中的作用，必须进一步完善再审检察建议的适用规则。

(一)赋予再审检察建议必要的强制力

民事再审检察建议相较于抗诉而言是一种柔性监督方式，其强制力较弱，并不必然引起再审程序的启动。但是民事诉讼法将检察建议正式作为一种审判监督形式之后，检察建议就已经不再是一种诉讼外的监督机制，作为民事诉讼法的一种程序性规定，再审检察建议刚性不足也会导致其流于形式。如果不赋予再审检察建议必要的强制力，那么，检察建议是否会被履行就完全取决于被建议机关的主关自觉性，“从司法实践的情况来看，鉴于认识上的差异以及检、法两家在一定程度上的矛盾，被建议方可以、也完全可能置之不理，从而致使‘检察建议’形同虚设，达不到监督的目的。”[6]因此，要保证民事再审检察建议的顺利施行，应该赋予其必要的强制性。

(二)明确规范再审检察建议的适用范围

检察机关要合理协调民事再审检察建议与抗诉的关系，做好两者的衔接工作。虽然新民诉法对民事再审检察建议与抗诉作出了并列选择的规定，但是在司法实践中还是应当适当的加以区别对待。由于两者的性质相同，效果不同，所以在选择适用再审检察建议还是抗诉的时候，应当以所要达到的预期效果为根据。同级人民检察院适用民事再审检察建议的情形应该包括：审判机关轻微的违反法定程序或者对某些事实认定错误，但是并不影响整个裁决的;在审判监督程序之外的其他程序中审判人员的违法行为。同级人民检察院提请上级人民检察院抗诉的情形应该包括：审判机关严重违反法定程序或者对主要事实认定错误的;人民检察院发出检察建议并经催促，人民法院仍不给予回复的;人民检察院对于人民法院虽给予回复，但并没有就检察建议的内容给予纠正或启动再审程序，且没有说明理由或说明理由不充分的。

(三)建立再审检察建议的跟踪回访制度

检察机关要建立检察建议跟踪回访制度，增强检察建议的效果，提高检察监督的权威性。新民诉法虽然确立了民事检察建议的法律地位，但是没有改变其非强制性的性质，由于民事再审检察建议是一种非强制性检察监督形式，并不必然引起民事再审程序的启动，这就使得检察机关发出的检察建议容易被忽略而流于形式，从而使检察建议难以发挥应有作用，反而削弱检察机关的权威。为了弥补民事再审检察建议的缺陷，检察机关应当构建跟踪回访制度，由民事检察监督部门设专人对发出的民事检察建议进行回访。同时，为了防止审判机关对发出的民事检察建议不闻不问或久拖不决，检察机关还应当建立回复催促制度即要求审判机关在检察建议发出一定期限内给予回复，如果期限届满不给予回复的话，则发出催促函要求其回复，如果仍然不予回复，则可以提请上级人民检察院进行抗诉。

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