行政诉讼不宜适用时效中断

行政诉讼不宜适用时效中断

行政诉讼是否适用时效中断制度，有关法律及司法解释没有对此作出明确规定，本文从行政诉讼不同于民事诉讼的特点入手，重点分析。《行政诉讼法》及其《解释》对行政诉讼适用时效中断作出的排斥性规定，阐明行政诉讼的起诉期限是一次性的，不可逆转的，不会因《民法通则》规定的法定事由出现而出现诉讼时效中断问题。

所谓诉讼时效中断是指有法定事由发生时，此前已计算的时效期间全归无效，待中断事由消灭后，时效期间重新计算。《中华人民共和国民法通则》第一百四十条规定：诉讼时效因提起诉讼，当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算。关于行政诉讼是否适用时效中断制度，有关法律及司法解释没有对此作出明确规定，但实践中一直存在两种观点：一种观点认为可以适用，主要理由是行政诉讼是从民事诉讼发展而来的诉讼形式，很多行政争议产生于民事争议或与民事争议有密切的关系，有时解决行政争议就成为解决民事争议的前提条件。再者，人民法院在行政诉讼中有时仍然要参照适用民事诉讼的程序及制度，采用民事诉讼规则进行，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第九十七条明确规定：人民法院审理行政案件除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼法的有关规定;另一种观点认为不宜适用，其理由有二：(一)时效中断制度是在《民法通则》中规定的，《民法通则》是部实体法，并非《解释》第九十七条规定可以参照的民事诉讼法。如果连《民法通则》也可参照的话，按照不是法律明令禁止的，就是法律所允许的来认识，那么法院审理行政案件也可参照刑事诉讼法的规定，这种观点无疑是荒谬的。(二)行政诉讼不同于民事诉讼，其自身的特点决定了不宜适用时效中断制度。《中华人民共和国行政诉讼法》及《解释》虽未对此作出明确规定，但有关条款对行政诉讼适用时效中断作了排斥性的规定。笔者认为行政诉讼不宜适用时效中断制度。

一、行政诉讼不同于民事诉讼的特点决定了不适用时效中断制度。

行政诉讼是法院应公民、法人或者其他组织的请求通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼与民事诉讼有诸多不同：(一)诉讼客体与诉讼目的不同。行政诉讼的客体是行政争议，其目的是审查行政行为的合法性，为公民、法人或者其他组织提供法律救济，而民事诉讼的客体是民事争议，目的是解决民事纠纷，保护当事人民事权益的实现。行政行为是行政主体实施的产生法律效力的行为，具有执行性和单方强制性，一经成立即具有推定合法的公定力，非经法定程序，不行任意变更或撤销，对行政相对人具有拘束力。因此既便出现《民法通则》规定诉讼时效中断的法定事由，如行政相对人起诉，诉讼时效期间也不宜重新计算，否则就会影响行政行为的严肃性，使行政行为长期反复处于一种待审状态，得不到实际执行，从而直接影响行政机关的管理职能，从根本上违背了行政诉讼法的立法宗旨—维护行政机关依法行政，也使《行政诉讼法》四十四条规定的诉讼期间不停止具体行政行为的执行失去意义。(二)诉讼主体不同。行政诉讼主体具有恒定性，被告只能是国家行政机关、法律法规规章授权的组织。原告恒定为行政管理相对一方的公民、法人和其他组织。而民事诉讼则不然，当事人的诉讼地位没有恒定性，被告既可以是公民、法人、也可以是行政机关。行政机关在民事诉讼中既可以作原告，也可以作被告。行政诉讼法如果参照《民法通则》的规定适用诉讼期间中断，极易造成行政相对人一方为逃避行政行为的约束，滥用诉权、复议申请权，把行政机关陷入持久被动的应诉工作中去，违背行政诉讼的一事不再理制度。(三)当事人的诉讼权利义务不同。行政诉讼中，当事人双方的权利义务不完全对等，公民、法人或者其他组织享有起诉权，而行政管理一方就没有起诉权也没有反诉权，被告行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，而原告不承担此责任。而在民事诉讼中，双方当事人的诉讼权利和承担的义务完全对等。如一方享有起诉权，另一方就享有反诉权，而且当事人都对自己的主张负有举证义务……。当然行政诉讼不同于民事诉讼的特点还有许多，仅这些特点就可决定行政诉讼不宜适用时效中断制度。

二、《行政诉讼法》及《解释》对行政诉讼适用时效中断作出了排除性规定。

《中华人民共和国民法通则》规定了时效中断的三个法定事由：1、起诉;2、当事人一方提出要求;3、当事人一方同意履行义务。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的有关规定对此作了排除。

(一)行政诉讼时效不因行政相对人提起诉讼而中断。

为使行政效率优先与公民权利保障相互均衡，使行政法律关系得以尽快稳定，《行政诉讼法》第三十九条对行政起诉期间作了原则性规定：公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。其期间明显短于《民法通则》规定的一般诉讼时效。同时《解释》第四十四条第一款第(九)项规定：已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，应当裁定不予受理。已经受理的，裁定驳回起诉。这也是行政诉讼不同于民事诉讼的一事不再理制度—即人民法院对基于因同一事实和诉讼理由提出相同的诉讼请求，在作出具有法律效力的一次判决或者裁定后，案件即告终止，并不再审理与之相同的诉讼请求的诉讼制度。由于人民法院审理行政案件不适用调解，其结案方式不外乎以判决或裁定方式。对已生效的判决当事人不能重新起诉，这一点民事诉讼和行政诉讼都一样，但对裁定准许撤诉的案件能不能再起诉，行政诉讼对此作了专门限制：不得以同一事实和理由重新起诉(原告不预交诉讼费按自动撤诉处理的除外)。因此《解释》第四十四条就明确对诉讼时效因行政相对人提起诉讼而中断作以排除，即行政相对人认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，对该行政行为的诉权只有一次(起诉人未预交诉讼费的除外)，行使之后不得对该行政行为再予起诉。对人民法院的审理结果不服只能上诉或申诉。换而言之随着行政相对人的起诉，便意味着诉讼时效的终结，不会出现时效中断问题。

(二)行政诉讼时效不因行政相对人向行政机关申请复议而中断。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第174条规定：权利人向人民调解委员会或者有关单位提出保护民事权利的请求，从提出请求时起，诉讼时效中断。而行政诉讼则不参照适用此规定。《行政诉讼法》第三十七条规定：法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服的再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规规定。《解释》第三十三条第一款还规定：法律法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理，这就是我们通常所说的复议前置即行政复议是提起诉讼的必经程序。在此情况下行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，向有关行政机关申请复议，不发生时效的中断，相反只有启动复议程序，才可依照《行政诉讼法》第三十条第二款规定：申请人不服复议决定，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼，诉讼程序才得以启动，此时的起诉期间少于《行政诉讼法》规定的三个月，只有十五日。如果参照《民法通则》适用时效的中断制度，从申请复议时起起诉期间开始中断，再重新计算三个月，这就直接违反了行政诉讼法的规定。还有一种复议情况是公民、法人或其他组织不服行政机关的行政决定，可以向作出决定的上级行政机关申请复议，也可以直接向人民法院起诉。如果选择复议，复议决定为终局裁决，不得再向人民法院起诉。如《中华人民共和国出入境管理法》第十五条规定：受公安机关拘留或处罚的人不服的，在接到通知书的之日起十五日内可以向上一级公安机关申诉，也可以向人民法院起诉，如果选择向上一级公安机关申诉，上一级公安机关作出的裁决为终局裁决，不得再向人民法院起诉。此时选择复议行政相对人就丧失了诉权，根本无法启动诉讼程序，诉讼时效问题无从谈起。因此行政诉讼时效不会因行政相对人向行政机关申请复议而中断。

(三)行政诉讼时效不会因当事人一方提出要求而中断。

按照《民法通则》的规定：权利人直接向义务人主张权利的，可以中断时效的进行。在行政诉讼中由于原、被告权利义务不对等，有些权利义务是特定的，因此套在行政诉讼上就是行政机关要求行政相对人履行其行政决定是否发生时效中断问题。不发生，既便行政机关提出要求，行政相对人也必须在唯一的法定期间内提出诉讼。不会出现随着要求的提出而重新计算诉讼时效的问题。比如征收村提留乡统筹费，既使乡镇人民政府提出了行政相对人履行义务的要求，行政相对人也必须在接到征收通知书的三个月内提起诉讼，不会出现从乡镇政府提出要求之日起再重新计算三个月诉讼时效的问题。

(四)、行政诉讼时效也不会因行政相对人同意履行义务而中断。

《民法通则》规定义务人通过一定方式向权利人表示同意履行债务，也可以中断时效，在行政诉讼中，这里的义务人只能是行政相对人，权利人是行政机关。既便行政相对人同意履行行政行为确立的义务，相对人也必须在法律规定的不变的期间内提出诉讼，不会产生时效中断的问题，从告知起诉期限起超过起诉期间便丧失起诉权。

综上，行政诉讼的特点及《行政诉讼法》、《解释》的有关规定决定了行政诉讼的起诉期限是一次性的，不可逆转的，不会因《民法通则》规定的法定事由出现，而发生起诉期间的循环重复问题，因此行政诉讼不适用时效中断制度。