泛论农村法律制度的建立和完善

一、导言

我国农村各项改革的启动和深化，主要是依靠不同时期党和国家发布的政策来推动的，正确的农业和农村政策对我国农村的改革、发展与稳定起到了明显的保障和促进作用，可以说，没有这些正确的农业和农村政策也就没有今天农村经济社会的繁荣，但是，也要清醒地认识到，以政策治理农业和农村也有其固有的缺陷。这是由政策说具有的以下特点所决定的：（1）政策主要是甚至完全是由原则性规定组成，它只规定行为的方向而不规定行为的具体规则；（2）除党和国家的基本政策外，大量的具体政策必须根据形势的变化而随时调整；（3）政策主要依靠宣传教育和行政手段加以贯彻实施，对于仅仅违反政策的行为，只能给予党纪、政纪处分，而不能进行法律制裁。政策的这些特点，决定了它不足以为社会提供最规范、最权威和最稳定的行为规则。因此，单纯以政策治理农业和农村，不足以消除农业和农村社会在经济活动中的无规则和规则不力的状态。相对而言，法律具有其他社会规范所不具有或者不完全具有的特性，即明确性、稳定性和权威性。这表明法律可以为主体提供一个明确的行为模式标准和合理的预期，使法律更易于在社会生活中得到实施。这就决定了在我国实施依法治国方略和发展农村社会主义市场经济的条件下，党对农村工作的领导方式也应完成相应地转变，即将长期存在的主要以政策治理农业和农村的做法，完成向主要依靠法律治理农业和农村的转变，这是今后必须面对的需要实践的一项重大历史使命。

随着依法治国进程的推进和农村改革的逐步深入，应当说，在我国一个以《宪法》为依据，以《农业法》为基本法，以行政法规、部门规章和地方性法规为主体，以农业相关法律为补充的农业法律制度体系已经基本建立，它对我国农村社会经济的发展起到了重要的推动和保障作用。但是，也应该看到，目前的农村的法治状况仍然不能适应深化农村经济改革、完善农村经济体制和建设社会主义新农村的要求，其主要表现为，农村的法治工作仍然没有得到普遍重视，在不少干部心目中只有政策的地位，而没有法律到了地位；农村法制体系仍然存在缺失，无法可依的情形依旧在一定程度上存在；农村法制建设多停留于立法层面，在守法和执法上还存在不少问题；农民尤其是农村干部法律意识普遍淡薄，有待进一步提高。而这些问题的存在，在很大程度上又是与农村法律制度不健全有直接的关系。

早在党的十五届三中全会就已经把深化农村改革，稳定农村政策，重视农业生产，保障农民利益，努力建设有中国特色的社会主义新农村作为一项重要的任务提了出来；党的十六大报告又把统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入作为全面建设小康社会的一项大任务提了出来；党的十七大报告又进一步把建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史使命提了出来。当然，这些任务和目标的实现需要许多条件的配合，但是我认为至关重要的又是要建立和完善适应我国农村经济社会发展的农村经济法律制度，以便为上述目标的实现提供强有力的法律支撑。

二、建立和完善农村市场主体法律制度

农村市场主体是指从事农业生产和经营的组织和个人。建立和完善农村市场主体法律制度的根本任务，是要以法律形式确立农村多元市场主体的法律地位，使它们真正具有完全的行为能力和责任能力。目前国家已经针对农村特有的市场主体颁布了《乡镇企业法》、《农民专业合作社法》等，但是一些规范农村市场主体的重要法律至今尚未颁布。因此，在农村市场主体法律制度的构建方面，需要有计划、有步骤地制定农村集体经济组织法、农村股份合作企业法、农村信用社法、农业专业协会法以及农场法等农村市场主体法律法规。在这些法律法规中我认为最重要的是要制定“农村集体经济组织法”。按照我国《宪法》的规定，我国现行的农村基本经营制度是以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。所谓双层经营体制是指我国在农村实行联产承包制以后所形成的家庭分散经营和集体统一经营相结合的一种经营形式。具体而言，家庭分散经营是指在坚持农村土地等生产资料集体所有的前提下，把土地等承包给农民，确立农民的主体经营地位，使农民享有承包经营权；集体统一经营是指集体经济组织在拥有集体土地等生产资料所有权的基础上所进行的生产服务、协调管理、资产积累等经营活动。从法学角度而言，农村集体经济组织和农户都是独立的农业生产经营主体，它们在农业生产经营活动中都有独立的法律地位和人格。