自然之友诉讼之路反映出公益诉讼的困境

2011年8月14日，云南省曲靖市陆-良县，工人为脚下的铬渣“盖房”，这些铬渣紧邻珠江上游的南盘江。

在迈出“草根NGO环境公益诉讼案”第一步后，“自然之友”被700万的生态环境损害鉴定费用的报价困在了原地。

时机成熟了

去年8月，云南曲靖市的一座水库边，突然出现了大量牲畜的尸体。经过检测，水库内有毒物质铬含量超标，牲畜都是在饮水后死亡的。

真相很快浮出水面，铬来自于当地陆-良化工实业有限公司，他们将5000吨铬渣随意倾倒在水库边上。随后，媒体又爆出14万吨铬渣堆放在珠江源头旁长达十余年、南盘江六价铬含量超标2000倍、周边村庄癌症率高发等一系列问题。

作为一家民间环保NGO，“自然之友”总干事李-波、公众参与议题负责人常-成等人决定派出工作人员和“自然之友”的公益律师团一道，前往曲靖实地调查。

到达陆-良后，他们发现污染情况比他们想象中的还要严重。

公益律师团成员杨-洋回忆，铬渣堆放地周边土壤明显发黄，周边水稻田里的水泛着白沫，甚至连距离铬渣几十米远的围墙，都结满了白色晶体。

为了取样，总干事李-波用手指刮取了一些墙上的白色晶体。晚上睡觉时，他被痒醒了，用水冲了半天才有所缓解。同行的其他成员开玩笑说，要是有不法之徒企图投毒，随便从墙上刮一点就够了。

回到北京，律师团迅速形达成一致：准备材料，向曲靖市中院提起环境公益诉讼。

铬渣污染事件发生后，当地环保局对陆-良化工实业有限公司下达了限期整改通知，依法处以了30万元行政罚款。当地政府对也其下达了停产通知，并要求企业加快铬渣无害化处理。

虽然有专家称，被铬污染过的生态水系和土壤若想恢复到未被污染之前，恐怕要将近40年的时间，但政府并没有在处罚中提及生态恢复的问题。

这一次，“自然之友”希望通过诉讼，以更具效力的法律判决，而非行政命令的方式，执行肇事企业污染后的赔偿问题。

他们的公益诉求也有别于行政处罚：除了要求肇事方停止侵害，消除环境危害，还要拿出专门的资金，用于恢复当地生态。

早在2008年，“自然之友”就开始关注环境公益诉讼领域。前年，他们内部还专门开启公益诉讼项目。这次铬渣污染事件成了他们第一次实践。

在我国，没有明确关于公益诉讼的法律规定。社会各界对公益诉讼也没有清晰、统一的认识。

多数学者倾向于宽泛地界定公益诉讼，即凡属涉及不特定多数人公共利益的民事诉讼、行政诉讼，都可以理解为公益诉讼。

1990年代中后期，“公益诉讼”这一概念才被引入中国。2005年，以全国律协发布《公益诉讼苏州宣言》为标志，公益诉讼掀起了一个小高潮，如郝*松(微博)状告铁道部拒开发票案、李-刚状告全国牙防组虚假认证案等。

而在环境污染事件中，公益诉讼却很难立案，法院的理由是，原告与案件之间没有直接的利害关系。

在铬渣污染发生前一个月的渤海溢油事件中，“自然之友”等11家民间环保组织，就是基于上述考虑，放弃了向中国**石油总公司和**石油中国有限公司提起环境公益诉讼。

这一次，“自然之友”觉得立案的可能性很大。一个重要的原因是，铬渣污染事件发生的曲靖市专门设有环保法庭。

最近几年，云南、贵州等省份高调设立环保法庭，通过地方法规鼓励环境公益诉讼。甚至有云南的法官公开表态：环保法庭设立的初衷就是环境公益诉讼。

“自然之友”最初的计划是，联合另外一家民间NGO组织重庆市绿色志愿者联合会作为原告，将曲靖市环保局列为第三方，起诉被告陆-良化工实业有限公司，要求被告立即停止污染行为，并赔偿造成环境损失。

曲靖市中院没有马上受理，而是建议“自然之友”将曲靖市环保局也拉入到原告中去。他们认为，把环保局列为原告有益于取证，而且环保局可以与两家NGO分担环境损害的评估费用。

这是“自然之友”难以接受的。他们担心，一旦夹杂官方成分，案件很有可能以调解告终。

果不其然，曲靖市环保局一位副局长在和李-波的一次沟通中，“看似无意”地提及了调解的主张。

“自然之友”的律师曾*斌认为，调解不是不可以，但他们更希望先经过庭审。

经过数次协商之后，“自然之友”接受了曲靖中院的建议。事实证明，环保局成为原告之一后，这起公益诉讼的成功立案水到渠成了。

2011年10月19日下午，律师团将修改过后的诉讼材料交到了曲靖中院。五分钟后，他们就顺利拿到了案件受理通知单。

取证之难

成功立案并不意味着接下来就会顺风顺水，“自然之友”很快就遇到了公益诉讼之难。

去曲靖市工商局查肇事企业档案时，杨-洋和曾*斌的经历让人啼笑皆非：工商局要求他们自备复印机和打印机。

经过沟通，工商局做出让步：只准许他们拍照，不能复印。杨-洋心里还纳闷：按照工商总局的规定，查询企业工商档案是不准拍照的。难道曲靖市工商局不知道吗?既然他们只让拍照，那就拍吧。

二人拍了十分钟左右，一名负责人可能觉得不妥，制止了他们的拍照行为，转而又答应给他们复印。

而前往14万吨铬渣堆放地取证的经历，也堪称惊险。最初，“自然之友”直接向陆-良化工实业提出希望实地调查堆放在南盘江边的14万吨铬渣处理情况。陆-良化工实业的法人代表徐*根很痛快地答应了，但是他本人一直称没有时间见面。

三次预约未果，“自然之友”的工作人员决定自行实地走访铬渣堆放地。

正当他们拍完照片留证，准备开车掉头离开的时候，一辆轿车横在路中间，挡住了他们的去路。从车上下来的几个人，自称是陆-良化工实业保卫科的人。没说几句话，他们就抢走了调查人员的相机和录音笔，还报警称“自然之友”的工作人员来厂偷铬渣。

曾*斌觉得可笑：接触铬渣时间稍长，回去就有口鼻喉干、皮肤瘙痒之类的症状，谁还会去偷剧毒的铬渣?他们也报警，表示调查团成员的人身安全受到了威胁。

警察赶到现场调解，保卫人员仍然拒绝交还相机和录音笔，几经协商，当“自然之友”拿回相机和录音笔时，发现照片和录音都已经被删掉。

当时杨-洋就想：如果前来取证的是政府部门，对方还会不会如此?

巨额评估费

艰难地完成取证后，鉴定成了横在“自然之友”面前的一道坎儿。“自然之友”提出的诉讼请求中，重要的一项就是要求被告赔偿因铬渣污染造成的环境损失。

污染范围、污染程度，以及污染造成经济损失的具体金额，则需要由具备评估能力和司法鉴定资质的第三方机构作出鉴定。

如果没有生态环境损害评估鉴定，即便“自然之友”胜诉，法院也无法判定被告的赔偿金额。

生态环境损害评估是一个多学科、综合性和技术性都很强的工作，国内既具备评估能力，又有司法鉴定资质的机构少之又少。而且，鉴定的费用还非常高。

“自然之友”曾向一家具有司法评估资质的机构提出过鉴定请求。对方提出的报价是700万元，这完全超过了“自然之友”的承受能力。2011年，这个公益组织全年总支出亦不过500万元。

“鉴定费用是很高，但也没高到这个地步。对方提出的报价很不负责任。”杨-洋认为，数十万到上百万还算一个比较正常的价位。但即使如此，也是“自然之友”无法负担的。而且一旦官司没有获胜，这个评估费用如何落实，也将成为难题。

“自然之友”一度寄希望于原告之一的曲靖市环保局提供帮助。但环保局表示，部门预算有限，无法分担这笔鉴定费用。

现在，“自然之友”找不出任何一家既有评估能力、鉴定资质，费用又在可接受范围之内的机构。他们只能呼吁具备评估能力、鉴定资质的机构，能够出于公益的考虑，减免部分费用。

“可能对外界来说，这个案子能立案已经成功了。如果停留在形式意义上的成功，我们心有不甘。我们还是希望能够走完所有程序，实际地把这个问题解决了。这样也能为以后的案件提供更多参考价值。”“自然之友”公众参与议题负责人常-成说。

争议

“自然之友”此次诉讼的成功与否，仍然是一城一池的成败，亟需突破的还是法律的限制。

“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案刚立案时，中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王*发不吝赞美之词，称此案是“我国环境公益诉讼的历史性突破，也是我国无利益相关者提起公益诉讼的一个良好开端，必将对正在修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》产生深刻影响”。

他的话似乎应验了。

去年10月24日，“自然之友”铬渣污染事件公益诉讼案立案后五天，提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《民事诉讼法修正案(草案)》中，增加了公益诉讼制度，拟首次赋予社会团体提起公益诉讼的资格。

草案拟规定：对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。

不少法学专家和环保人士认为，如果民诉法修改最终能够确立这一条款，无疑将会为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”。

但是，拟修正案中“有关机关”、“社会团体”如何界定，值得玩味。

许多法律界人士将“有关机关”解读为国家检察机关。而对于“社会团体”，“自然之友”内部和学界一样，也出现了两派不同的观点。

公益律师团成员夏-军认为，“社会团体”，应是按法律含义界定，即《社会团体登记管理条例》中规定的“达到一定会员数，经过其业务主管单位审查同意，中国公民自愿组成的非营利性社会组织”。

但目前大部分获得“社会团体”证书的组织，都是官办的社团组织。草根性质的民间组织，注册社会团体很难，全国只有少数几个。“自然之友”和大多数民间NGO一样，都属于“民办非企业单位”，从法律上，不算“社会团体”。

在他看来，这次修正对民间NGO来说“名宽实紧”，是一次不折不扣的倒退。

李-波则不这么认为。他觉得，修订案中的“社会团体”，并非指登记时所拿的证书名称，而是一个宽泛的概念，指的是除政府和商业组织之外，其他非营利性的社会组织，包括了目前拿着“民办非企业单位”证书的大部分民间NGO。

“环境问题必须引起政府重视。”李-波说，去年我国环境污染损失超过了2万亿元，占GDP比重达6%，甚至超过了教育支出的4%。如果修正案放宽提起公益诉讼的要求，拓宽诉讼主体的多元化，能对环境保护起到很大帮助。

目前，有关部门尚未对草案中的“社会团体”作出明确解释。无论最终修正案能否通过，对“社会团体”如何界定，“自然之友”都走在了立法前面。他们希望用自己的探索，为更多的民间NGO赢得参与公益诉讼的机会。

绿事件

《公益组织信息公开制度》预计年内出台，这一制度由民政部委托清华大学进行专项研究。届时，包括慈善组织高管薪酬等内容都需要公开。此前，包括最重要的公益慈善捐助信息，均属于自愿公布范畴。

3月19日，温家宝在全民民政会议上表示，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担，降低服务成本，提高服务效率和质量。

北京市将从今年起推动公务人员逐步退出慈善公益组织，以保持慈善公益组织的志愿性、社会性和民间性，更好地与政府合作开展工作。

在今年全国“两会“上，人大代表张*岑提出议案，要求打破慈善垄断。由于目前只有极少数慈善机构获得了政府的特别许可，政府主导的或与政府有着密切联系的慈善机构维持垄断格局。从本质上说，由“郭*美”等事件引发的慈善危机，其症结在于“慈善垄断”。

在央-视的3.15晚会上，“中华学生爱眼工程”被曝光，该项目以帮助学生培养良好用眼习惯为名义，将原本30元的镜架以129元的价格卖给学生。

北京市红十字会近日在其官方网站上公布了“三公经费”财政拨款情况，其中，2012年“三公经费”预算85万余元，比2001年的113万余元减少了27万余元。

中国红十字会副会长郭*江在“两会”中提议，在自愿、无偿的原则下，在适龄国家公务员中开展捐献造血干细胞的宣传动员工作，争取更多的造血干细胞捐献者资料入库。