论政府环境权力的性质

【摘要】2008年3月，我国进行了大部制改革，在此次大部制改革中，原国家环保总局升格为环境保护部。此次改革明显扩大了环境行政权力的权威，对涉及环境保护的各项行政权力进行了重新配置。但目前我国在理论领域对作为公共权力的环境行政权的专项研究还很滞后，理论上的无为状态对环境行政的正确实施有很大的负面影响，本文着眼于这种现实情况，力图对政府环境权力的性质进行一个较为深入的理论疏导。【关键词】环境行政权；行政权；属性【写作年份】2009年【正文】环境问题是超越体制贯穿人类历史的社会问题。环境问题以自然、人口（在规模和城市等方面的地理配置）、生产力（特别是在人类安全环境保护的技术水准和技术体系）为基本条件。它是伴随着人类的经济活动特别是企业活动，由于直接或间接产生的环境污染或环境的形态、质量的变化而造成的社会损失。”[1]，环境问题是一个公共问题，它的缓解和解决需要政府权力的高度关注。20世纪中期开始，各国纷纷建立了环境保护专门机构，这个机构在环境保护中起到了基础性作用。本文拟对该机构的基础性权力——政府环境权力的属性进行理论上的阐述。一、政府环境权力是一种行政权从性质上讲，政府环境权力是一种行政权，是行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力[2]。作为一种行政权，政府环境权力具有持续性和主动性的特性。政府环境权力的持续性，把它与环境立法权区别开来。立法权实质上是立法主体确定利益规则的一种国家权力，这就决定了立法主体履行其职能的形式是会议制，闭会期间立法权的行使中止。而在立法权中止期间，正是行政权在持续发挥作用，才维系了整个国家机器的持续运转。政府环境权力的主动性，把它与环境司法权区别开来。司法权的实质是司法机关处理利益冲突的一种国家权力。这种权力只能以被动方式即按照不告不理”的原则来行使。如果社会上并未发生利益冲突的各种案件或这些案件并未诉诸于司法机关，那么司法机关不能主动行使司法权。然而，政府环境权力是对公共利益的积极、主动的维护和分配权，行政机关要依据环境权力主动地集合、维护和分配公共利益。行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力仅是狭义环境权力，而广义上的政府环境权力不仅包括了行政主体对环境行政事务实施主动、直接、连续、具体管理的权力，还包括了行政立法权和行政司法权。二、环境公共权力的义务属性权利／权力和义务是法学的一对核心范畴。所谓核心范畴也叫中心范畴，是对法律现象总体普遍联系、普遍本质、一般规律的高度抽象，在法学研究中具有认识总纽结”作用[4]。现代法律的一项主要功能是进行权力控制和权利保障。从权力和权利关系的纬度看，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限,权力必须由权利制约”[5]。权力和权利不一定是并存的，即不一定是一方有权力另一方就有权利，或者是一方有权利另一方就有权力。而是彼此可以独立存在的现象；权力和权利也不一定是对立的，即不一定是一方有权力另一方就无权力，因为权利在一定的意义上也是一种权力。如：所有权也就是所有人对抗他人对其物的占有、使用、处分、收益进行妨害或干预的一种权力。而权力在一定意义上也是一种权利，如：国家主权在国际法上就是国家权力对内至高、对外独立不受其他权力干涉的一种权利；并且国家还可以通过法律,把它的一定权力确定为法律上的权利(权限、职权)。所以，有时、甚至在很多情况下，权力和权利这两个术语是可以通用的，其内涵是相同的。”权力、权利的矛盾可以还原为权利、义务的矛盾(即转化为权利、义务问题)，而权利、义务的矛盾却不能都归结为权力、权利的矛盾”[6]。尽管权力和权利有时可以通用，但它们却属于两个不同的法学领域，权力属于公法领域，权利属于私法领域[7]。权利和义务是私法领域中的一对基本范畴，它的基本主体是公民；权力与义务是公法领域中的一对范畴，它的基本主体是国家或政府（以及政府机关）。