提高环境立法质量研究

党的十一届三中全会以来，经过20多年的不懈努力，我国的环境与资源保护立法（以下简称环境立法）取得了举世瞩目的重大成就。至2003年底，我国解决主要环境问题已经基本上做到有法可依。在解决环境问题基本上有法可依的形势下，如何提高环境立法质量已经成为环境立法的主要矛盾。第十届全国人大常委会设立以来，非常重视提高立法质量，这是改进我国社会主义立法工作，提高我国法制建设实效的关键。下面，笔者集中对我国环境立法存在的主要“缺陷”及成因进行揭示和分析，并相应提出对策建议。一、环境立法存在的主要“缺陷”所谓环境立法质量，是指环境法律适应环境与资源保护工作的实际需要与现实可能，合理平衡社会各方利益，并便于实施的状况。如果基本上达到“是”的要求，可以说环境立法质量较高，反之则立法质量较低。立法质量较低，就是法律有“缺陷”。只有提高立法质量，克服法律“缺陷”，才能有效促进和保障环境与资源保护工作，有利于生产力的发展，维护人民的根本利益。根据上述标准，可以认定我国环境立法多数达到了立法质量的基本要求。但是，目前仍然有相当大比重的环境法律存在这样或者那样的“缺陷”。表现之一：项目安排欠妥在适当的时机制定社会所需要的法律，是正确开展立法工作的前提。但是有的地方在制定立法规划和计划时，没有选择那些问题突出、人民群众最为关心的热点和难点问题，而是根据某些行政主管部门的要求或者某些领导同志的偏好，选择了某些问题不够突出、人民群众感觉不是很紧迫的立法项目。其结果是“该立的未立，不急于立的却早早出台了”。还有的立法项目，立法指导思想不符合党和国家的环境资源保护方针，立法的目标与环境与资源保护工作的实际需要相距甚远。表现之二：回避重大问题环境立法，应当有针对性地解决影响我国环境与资源保护的重大问题。但是，有的机构在起草或者审议事关全局的重要环境法律时，一遇到争议，就采取回避矛盾的态度，使制定出来的法规既无害也无大用。还有的法规明显缺乏针对性。例如某地，在全国性的环境法律出台后，制定了实施该法的细则，但仔细分析，发现其基本上是照抄照搬全国性法律，缺乏针对性和本地特色。表现之三：规范力度不够法律应当有极大的权威性，对违法者和违法行为，应当有“锋利的牙齿”。但是有的环境法规，对严重超标排放污染物的企业，温情脉脉，爱护有加。有人形容有的环境法律是“软法”、“豆腐法”，是“宣言式”法律。其他的环境法律，也在一定程度上存在“宣言性”、“口号式”规定过多的问题。显然，用这样的法律同严重破坏环境的行为作斗争，是难以大见成效的。表现之四：“一刀切”不合国情立法应当从实际出发，正确把握时机，宽严适度。但有的法规，在各方面的条件尚不具备时，就在过短的期限内对全国所有地区的企业都提出了严格的污染防治要求。而经济不发达地区的一大批企业，即使经过努力也无法达到要求。这类过于“超前”的法律，显然难以实施。表现之五：缺乏可操作性环境法律应当有很强的可操作性。但是有的环境法律，对调整的主体规定了义务，而对其不履行义务时如何追究法律责任，却没有了下文。还有一些环境法律，虽然提出了实体性要求，却没有程序性的规定与之配套，结果形成“空中楼阁”，好看而不中用。下位法不依照上位法的要求制定配套性法规，往往使法律的规定难以操作。例如，原大气污染防治法对机动车污染的监督管理作了规定，并明确要求有关机关要制定配套法规具体落实。但是在该法律生效多年之后，有关机构由于种种原因一直未制定配套法规，使得该规定实际上未执行。