论我国破产管理人制度的立法完善

破产管理人制度是各国破产法特别是英美法系国家破产法最成熟的一项制度，建立该项制度的目的是试图在破产程序过程中由熟悉破产业务的专业人员来接管债务人财产和处理与债务人财产相关的事务。而我国破产法中一直没有这项制度，管理人的职责主要由清算组来承担。“破产法（试行）”第二十四条规定，清算组负责对破产财产的保管、清理、估价、处理和分配，其成员主要由政府部门人员组成，向法院负责并报告工作。这是我国破产法对破产清算组制度的基本规定。我国破产立法将破产“管理人”称为“清算组”或者“破产清算组织”，不在法律术语上作出规范，势必影响法律的适用。对破产程序中专司破产财产清算事务的机构，应当有一个统一的名称，英美法系的“破产管理人”名称可予借鉴。破产管理人是法院受理破产案件后接管破产财产并负责债务人财产管理和其他事务的专业人员。破产管理人制度是包括破产管理人的资质、地位、职责、选任及报酬、责任承担等相关各方面内容在内的一系列规则。本人着重探讨现行破产清算组制度在审判实务中出现的问题以及建立建全破产管理人制度的立法构想。一、破产清算组制度在现行立法上存在的主要问题现行破产法施行已有二十年时间，其规定的以政府官员为主体的清算构成模式，“行政化”色彩浓厚，存在诸多弊端，主要表现在以下方面：（一）清算组的组成方式与与其高质高效的工作要求不相符合。按照“破产法（试行）”和有关司法解释的规定，清算组由“人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。其组成方式类似政府联合办公，使得破产程序难以按照市场经济的原则来操作，而且政府部门的工作人员本身是兼职，不能全身心投入到破产清算工作中去。（二）清算组成员不具备破产清算工作的专业知识，需要人民法院的指导乃致培训，导致人民法院工作量增大，司法资源浪费，清算效率低下，债权人利益受到不利影响。每一个破产案件都需要指定新的不同的清算组，其成员大多没有办理过破产案件，都是不具有专业知识和经验的新人，使得破产案件的审理与清算工作在陷入低质低效的怪圈。（三）清算组的行政化色彩，使清算工作受制于地方政府，难免出现地方保护主义，清算工作的客观、公正难以保证。清算组在政府的行政主导与干预下与保护债权人的利益目标偏离，为政府目标与利益所取代，并将安置职工等一系列本属政府的责任转嫁给清算组和人民法院，清算组的重大问题由政府直接决策，人民法院成为政府的清算机构，影响了人民法院的中立地位。（四）清算组组成方式阻碍了债权人会议监督权的形成与行使。由于清算组是由政府各部门派员组成，这就使清算组具有了一定的政府职能色彩，在整个破产程序中，债权人会议对清算组必要的监督基础因此而丧失。（五）清算组这一临时性的松散型组织形式，增加了清算组成员利用职务犯罪的动机。几年来，清算组组长、成员利用手中权力贪污、受贿的职务犯罪案件时有发生，人民法院报上均有披露。问题的出现，与清算组的组织形式有极大关系，因为清算组组长、成员往往有临时性的思想，认为有权不用，过期作废，加上权力失去必要的监督，使违法犯罪有了可趁之机。（六）清算组的法律地位不明，责任难以追究。在现行破产清算程序中，如果清算组严重违法，造成破产财产未及时追回、破产成本过高或者清算组的行为侵犯有关权利人的权利，如何追究清算组的责任成为审判实务上的棘手问题？法律规定，清算组以其接管的债务人的财产独立承担民事责任。由于清算组自身没有独立承担责任的能力，在现行的破产程序进行中，特别是破产财产分配完毕或者清算组被撤销以后，追究清算组的责任，成为一句空话。决定清算组成立的机构是人民法院，在清算组撤销后，不可能由人民法院承担责任，导致相关权利人的利益得不到保障。