完善破产宣告制度之思考

《中华人民共和国企业破产法（试行）》从1996年12月的颁布，是我国民商法律制度的重大事件。它弥补了新中国成立后破产法律规范长期存在的空白。它使得破产这一市场经济的必然现象成为一种法律事实，并为法律规范所调整。它使我国改变了破产案件无法可依的状况，据统计，1999年全国各级法院受理破产案件5622件，2000年达7746件，2001年上升为9110件，呈逐年大幅度上升趋势。［1］近年破产案件具有如下特点：一是收案数量逐年增多，全国法院在1989年至1993年5年间受理1153件，而1997年一年就受理53961件。二是国有企业破产案件上升幅度大，全国法院在1992年收案428件，其中国有企业只有130件，占30％；而1996年一年5875件中，国有企业占3651件，占62％；1994年到1997年，全国法院共审结企业破产案件15479件，其中国有企业破产案件8578件，1997年审结的破产案件涉及资产总额358亿元。［2］三是破产案件申请人种类单一。近年主要是优化资本试点城市的国有企业作为债务人申请破产还债，以及其他性质企业作为债务人申请破产，而债权人申请破产情形为少数。现行破产立法通过法院审理破产案件，保护了当事人的合法权益，促进了产业结构的调整和资本结构的优化，维护了社会稳定，保障了以企业改革为中心的经济体制改革。更为重要的意义是静态的立法通过动态的司法实践，使破产宣告制度在法律上已经得以确立。但是，如前所述，由于现行立法存在制度层面的缺陷，在立法和司法实践还存在诸多突出问题，亟待解决。一、现行破产宣告制度的缺陷1.立法宗旨存在偏差由于特殊的立法时代背景，当时破产立法目的就是用破产制度促进经济体制改革?所以在制度层面先天不足。其原因有三，一是在立法阶段，破产宣告理论研究不够充分，国内的学术成果和国外研究著作的介绍都不够深入和广泛。因为无法可依，当时的司法实践更是一片空白，而实践的缺乏又制约了理论研究的发展。二是当时国有企业严重亏损比例逐年上升，而关、停、并、转的行政措施难以起到法律的规范和调整作用。将破产宣告制度主要作为改善企业经营状况的权宜之计。三是民众的破产法律意识并未普遍形成。我国传统的以刑为主体的观念源远流长，破产这种民商法律观念的形成不可能一蹴而就；我国没有公法与私法划分的传统，国有企业是公法主体还是私法主体，并不明确。与国外不同，国有企业是我国政治、经济的基础，它不能完全作为私法的主体来调整。所以，现行制度从产生之日便不可能摆脱与生俱来的困境，法律意识往往屈服于传统意识。2.政府行政干预过重破产宣告是专属法院的司法裁判权，这既是我国《破产法》的规定，也是各国破产立法的通例。收到当事人的破产申请，是否宣告破产，应由法院依照法律之规定审查决定。但是，从1994年到1997年，国务院及其相关部委却陆续发布了一系列关于试点城市国有企业破产的行政性文件。其中，文件列名的111个试点城市国有企业破产，实行预先报批的计划管理制度。实际上使法院失去对大部分国有企业破产案件的决定权。清算组虽然由法院指定成立，但清算组的组成则完全以政府官员为主体。［3］政府的行政干预侵蚀了法院的独立司法权。并且，行政干预的过程也包含对政府及其相关部门自身利益的优先保护，漠视甚至侵害债权人利益，违背破产法关于债权人集体公平受偿的原则。3.立法规范缺乏统一性如上所述，现行破产宣告制度的法律规范，主要包含于《破产法》和《民事诉讼法》第十九章的条文之中。两者在原则上相同或相近，但是，在适用范围、破产原因、破产申请权等诸多方面存在显著差别。例如，在对债权人申请的破产宣告程序上，《破产法》规定，法院受理后须经过必要的前置程序后方能作出破产宣告；而《民事诉讼法》的企业法人破产还债程序则不同，法院受理的同时便裁定宣告破产。再譬如，对于破产申请权，以上两法的规定是债权人和债务人，而《公司法》则赋予企业清算程序中的清算组享有申请权。［4］主要原因在于法律规范因适用对象不同造成立法体例上的双轨制，立法的不一致，造成司法的不统一。这种不统一破坏了司法的权威和公信力。目前按不同企业所有制进行立法的方式是不科学、不合理的，不仅使立法体系杂乱无序，而且可能造成法律适用上的不平等、不统一现象。