如何在重整制度保护普通债权人的利益

我国重整制度相关规定的不足与完善

我国《企业破产法》显然意识到了普通债权人在程序中的重要地位，也采取了一系列保护措施。比如，为了搜集和增加可分配财产，规定了撤销权制度、无效行为制度;为了便于普通债权人参与程序，规定了债权人会议和债权人委员会;为了防止债务人和破产管理人滥用权利，规定了相应的监督审查机制及责任制度等。这些制度从不同角度为普通债权人权益提供了保护，但是结合重整程序的具体特征，《企业破产法》对普通债权人的保护还有许多不足之处亟待完善，尤其体现在以下几个方面。

(一)重整程序的适用范围和条件需要加以限定

在许多国家和地区，为了防止重整程序被滥用，立法对重整程序的适用对象有严格的限制。比如日本仅限于股份有限公司，台湾还要求是公开发行股票或公司债的股份有限公司，美国对重整对象虽然未作限制，但为了防止中小企业将重整程序作为垂死之前的最后挣扎，2005年修正后的美国破产法通过精简听证程序、严格提交重整方案的期间等途径大大简化了小企业的重整，以减少其在重整程序中的费用和时间消耗。然而，我国立法中重整程序的适用对象与其他破产程序没有区别，包括一切企业法人。

过于宽泛的适用对象可能使重整程序成为规避破产、逃避和拖延债务的工具，给债权人利益带来极大的损失，《企业破产法》应该将重整对象限定为对国民经济和社会利益具有重大影响的企业。一般来说，重整程序原则上只应适用于股份有限公司，但是考虑到我国的国情，一些规模较大、从业人数较多并对国计民生有重大影响的国有独资公司以及国有控股或持股的大型有限责任公司，在一定的条件下也可以考虑适用重整制度。除了限定适用对象以外，进行重整的企业还应该具有重整的价值：一是具有经济价值，即从资产负债状况、盈利能力、发展前景来看，企业重整具有可行性;二是具有社会价值，即企业的规模较大、具有较大的社会影响力。

(二)普通债权人对程序的参与性有待提高

确保普通债权人的参与权是各国重整立法的关键内容之一。《企业破产法》允许债权人组建债权人自治组织参与重整程序，并且赋予债权人提出重整申请、获取相关信息、监督债务人或管理人、对重整计划进行表决等各项权利，但总体来看，立法关于普通债权人的程序参与权还不够完善。

首先，普通债权人对重整经营活动的监督权不充分。为了防止债务人或者管理人在重整过程中实施损害债权人利益的行为，需要对债务人的经营行为进行监督和控制。各国立法通常对超出日常经营范围的重大财产处分行为给予一定的限制。《企业破产法》第69条将这一监督权交给了债权人委员会(未设立债权人委员会的则由法院行使)，要求管理人在实施重大财产处分行为时，应当及时报告债权人委员会。从表面上看，似乎债权人对重整经营行为有直接的监督控制权，但“报告”二字表明，该权利仅是事后的知情权而不是事先的许可权，债权人对管理人的财产处分行为没有任何实际控制力。重整程序是以债权人的付出为前提的，立法应该赋予债权人委员会在重大财产处分行为上的许可权，当然，如果管理人或债务人有正当理由又得不到债权人委员会同意的，可以申请法院作出裁定，否则就不得实施上述行为。

其次，重整中重大信息的公开性不足。重整是利害各方协作参与的过程，充分的信息披露是消解冲突、实现合作的必要条件。与其他国家相比，我国立法在信息披露制度上存在明显的差距，尤其是重整计划表决之前的信息公开性严重不足。根据《企业破产法》第84条第3款的规定，在对重整计划草案进行表决时，“债务人或者管理人应当向债权人会议就重整计划草案作出说明，并回答询问。”这一条文没有明确是口头说明还是书面说明，也没有对所披露的信息内容做出具体要求，而且获取信息与进行表决之间的时间间隔过于短暂，不利于利害关系人进行理性分析和科学决断。因此，在债权人的知情权方面，立法应该通过更有效的措施确保信息披露的真实、充分和及时。

此外，《企业破产法》在重整计划的提出主体上也较为保守，只能由破产管理人或者债务人提出，排除了其他主体提出重整计划的权利，而重整是一个集思广益的过程，为了增加成功的可能性，允许债权人等其他当事人提出重整计划也是不无裨益的。