侵犯承包经营权纠纷案件是否必经行政确权前置程序

案例：松桃县罗某一家除父母外还有一兄一弟，在老屋坎下有三块连接的承包地，东边一块为父母经营管理(简称承包地A)，中间一块为罗某经营管理(简称承包地B)，西边一块为同村同组李某经营管理(简称承包地C)。1995年，同村李某为了便于管理，将承包地C与罗某父母位于别处的承包地互换。1996年，罗某父母给大儿子罗甲修建房屋时，因承包地A面积较小，为了修建宽敞的房屋和留足通往老屋的道路，未经罗某同意将罗某的承包地B占用了一部分，因此两家发生纠纷。1997年罗某与父母之间的承包地纠纷在镇司法所、法律服务所、土管所和村民委员会的主持下达成调解协议，并制作了调解书，该协议确定：罗某父母因为大儿子修房占用罗某部分承包地，因此用李某置换过来的承包地C补偿给罗某。至此，上述承包地C经过两次流转成为罗某的承包地已成既定事实。1999年农村土地普及办证，经村委会和松桃县公证处公证，罗某承包地B的尚存部分和通过补偿置换过来的承包地C都依法登记到其土地承包证上，再一次确定了罗某对承包地C享有独立的合法权利。2001年，罗某弟罗乙不顾罗某反对，在承包地C上修建房屋，罗某曾多次找到村组织出面调解，但始终没有得到解决，2012年4月，无奈的罗某向松桃县人民法院起诉，要求法院判决罗乙拆除修建在罗某承包地上的房屋。庭审中，原告提供了能够充分证明其对承包地C享有完全的、排他的权属。相反，被告罗乙没有提供任何证据证明其对承包地C享有权利，但一审法院认为：罗某与罗乙因土地使用权发生纠纷，应依《土地管理法》第十三条的规定，向当地乡级人民政府或镇人民政府申请解决，法院不能直接受理，故本案不属于法院受理范围，驳回原告罗某的起诉。罗某不服上诉，二审维持原判。

评析：

本案是我所赵律师代理原告办理的真实案件，虽然结果并非如法律规定予以裁判。但本案还是值得高度关注和重视的，希望读者在涉及类似本案的时候，能够准确把握法律关系，正确理解诉讼前置程序。至此，简略阐述本案一、二审的处理不妥的理由：

一审法院依据1999年施行的《土地管理法》第十三条的规定，认为土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理不妥。该条所指的所有权和使用权争议是因权属不明，这里的权属不明主要是因边界不明，登记重叠或是当事双方均无有关权属法定文件引起的争议需要确权的案件应当先启动行政确权，对确权不服的可以申请复议，也可直接起诉，这是毫无争议的。而本案原告具有权属法定文书，且文书上记载的边界清晰可见，被告则无任何权属证明，至此，本案承包地C为原告享有唯一权属完全确定，不属于权属不明的案件，因此本案不能适用1999年施行的《土地管理法》第十三条的规定。

根据《农村土地承包法》第五十一条第二款的规定，当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉;再根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一款第二项规定，对因农村承包经营权发生的侵权纠纷，人民法院依法应当受理。结合本案被告在原告承包地上修建房屋的侵权事实，依法由人民法院管辖毫无争议。且一审法院依据的是1999年施行的《土地管理法》，而《农村土地承包法》和《农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》都是在2002以后年施行的，根据新法效力先于旧法的原则，人民法院也有权受理本案，因此一、二审法院认为本案不属于法院受理范围不但引用的法律规定已经失效(因2004年《土地管理法》已修改)，更没有认真适用农村土地承包经营权侵权纠纷的有关法律规定。

通过上述的分析，本案原告提起侵权之诉，属于法院受理范围，按照有关法理和《民事诉讼法》的规定，法院只能仅仅就原告的诉求，判决是否支持原告诉请。即，如果法院认为原告的证据能充分证明其对承包地C享有独立的、排他的合法权利，又能证明被告罗乙确实实施了侵权行为，那么法院依法就应当判决被告拆除修建的房屋，否则，应当判决驳回原告的诉讼请求。但一、二审法院却以原告没有启动行政确权前置程序为由驳回原告起诉，这实质上一则是把原告的侵权诉求按确权诉求来处理，严重损害原告在诉讼活动中对诉权处分的合法权利;二则是当前部分审判员刻意扭曲适用诉讼前置程序推诿工作，降低自己工作中的法律风险，不惜代价损害当事人合法利益，以求明哲保身。

贵州锦江河律师事务所

2014年1月20日星期