哪些主体才能提起民事公益诉讼

法律依据

1.《中华人民共和国民事诉讼法》

第五十五条对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。

2.《中华人民共和国环境保护法》

第五十八条对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：

(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;

(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。

符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。

提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。

3.《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第四条社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

第五条社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“无违法记录”。

相关案例

1.提起民事公益诉讼的主体需为符合法律规定的机关和有关组织——**锦汇化工有限公司与泰州市环保联合会等环境污染责任纠纷申请再审案

案例要旨：社会组织在2015年1月1日《环境保护法》正式实施之前提起公益诉讼的，只需满足民事诉讼法第五十五条的规定，即对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，若为法律规定的机关和有关组织就可以向人民法院提起公益诉讼。

2.关于《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的认定——中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉**华御化工有限公司环境污染公益诉讼纠纷申请再审案

案例要旨：提起公益诉讼的社会组织的业务范围及活动宗旨是为了维护环境公共利益，实际从事环境保护公益活动，且该社会组织所维护的环境公共利益与其宗旨业务范围具有关联性的，可以认定该组织为《环境保护法》第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，其作为公益诉讼主体适格。

3.社会组织专门从事环境保护公益活动满五年并非指登记满五年，登记未满五年但从事相关活动满五年的可作为公益诉讼的原告——北京市朝阳区自然之友环境研究所、福建省绿家园环境友好中心与谢*锦、倪*香等环境民事公益诉讼纠纷案

案例要旨：社会组织登记不满五年，但其在登记前已经依法从事环境保护公益活动，至提起公益诉讼前从事环境保护公益活动已满五年，并无违法记录的，符合《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定的社会组织的主体条件，作为公益诉讼原告主体适格。

4.向法院提起有关海洋环境民事公益诉讼的主体应属于相关法律规定的机关或社会组织——镇江市渔政监督支队与韩国开发银行投资公司通海水域环境民事公益诉讼纠纷案

案例要旨：根据《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国环境保护法》的规定，对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，行使海洋环境监督管理权的部门才能代表国家对责任者提起公益诉讼，除此以外的其他机关，非法律规定的有关社会组织，向人民法院提起环境民事公益诉讼没有法律依据，法院不予受理。

专家观点

1.公益诉讼的两类原告

(1)法律规定的“有关机关”

由于民事诉讼本来是平等主体之间的诉讼，而公益诉讼只是一种授权性的诉讼，因此这种授权必须是法律的明确授予，即“法律规定的机关”是指法律明确规定有权提起公益诉讼的国家机关。在我国与社会公共利益有关的机关很多，党的机关、权力机关、行政机关、审判机关、检察机关等，都与公共利益有关，显然党的机关、人大机关、审判机关是不能作为公益诉讼主体的，如果行政机关和检察机关成为公益诉讼主体时必须有法律的明确规定。如果法律规定人民检察院、行政机关可以提起公益诉讼的，在诉讼地位上，仍列为民事诉讼的“原告”。如果法律规定两者可以同时提起公益诉讼，两者可以协商;协商不成的，也可以作共同原告。

(2)有关“组织”

“有关组织”作为公益诉讼的原告主体，民事诉讼法修改后立法机关专门作过说明，“有关组织”不受法律规定的限制，具体哪些组织可以提起公益诉讼，一是立法机关后续的立法予以明确，二是立法没有明确的，最高人民法院可以根据审判实践予以确定。民事诉讼法司法解释对受理公益诉讼案件的原告范围作了规定，即必须符合环境保护法、消费者权益保护法等相关法律的规定，人民法院应当严格依照法律规定执行，不宜于法律规定之外在审判实践中扩大公益诉讼主体的范围，对于不符合法律规定的机关或者有关组织提起公益诉讼的，人民法院不予受理。也就是说，虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等实体法都明确规定公民对于污染和破坏环境的单位和个人有检举和控告的权利。但法律没有赋予公民和其他组织、法人单位独立诉权。因此，不能提起公益诉讼。

2.环境公益诉讼起诉主体的条件

从我国的现行管理体制和减少滥诉风险的角度看，为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展，同时又能有序进行，目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。为此，民事诉讼法第五十五条规定“法律规定的机关和有关组织”可以向人民法院提起公益诉讼。本条考虑到其他法律以及司法解释已对或者将对公益诉讼的起诉主体资格作出进一步解释，故直接延续了民事诉讼法的表述。

关于环境公益诉讼的起诉主体，包括法律规定的机关和有关组织。其中，法律规定的机关，是指提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。对于提起环境公益诉讼的“有关组织”，根据修改后的环境保护法以及《环境公益诉讼解释》，应当符合下列条件：

(1)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等。“设区的市级以上人民政府民政部门”，包括设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门。

(2)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。对于该条件，应准确把握以下两点：第一，社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为“专门从事环境保护公益活动”。需要注意的是，社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。第二，社会组织在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的，可以认定为“无违法记录”。因此，社会组织提起环境公益诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明。

3.社会组织与起诉事项具有关联性的判断标准

第一，业务范围关联性的判断标准。根据本条(《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第4条)第二款规定，社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。考虑到我国环境民事公益诉讼刚刚起步，且该类诉讼对原告的资金、技术等都有较高的要求，导致实践中有能力也有意愿提起公益诉讼的社会组织并不多。为充分发挥环境民事公益诉讼的功能，扩大具有原告资格的社会组织的范围，目前司法实践中对业务范围关联性的要求不宜过于严格，而应对此作较为宽松的解释。正如叶*荣教授所言：“公益诉讼以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件，诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人。”(注：参见叶*荣：《民众参与环保法律之执行》，载《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第224页。)具体而言，社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，与其宗旨和业务范围之间并不需要达到一一严格对应的程度，而是只要具有一定的联系即可。比如，一般情况下以保护野生植物为宗旨的社会组织不能单纯为保护野生动物而提起公益诉讼，但当一个污染行为同时造成野生动植物的损害时，其就有权提起环境民事公益诉讼;或者是水污染行为附带造成了野生植物的损害时，其也有权提起环境民事公益诉讼。

第二，社会组织提起环境民事公益诉讼不应受其活动区域的限制。司法解释起草过程中，有观点认为，社会组织提起公益诉讼还应与其活动区域或者服务地域相符，即要求“活动范围的关联性”。除了全国性的环境保护社会组织外，地方性环境保护社会组织仅能对发生于其活动范围内的环境问题提起诉讼，比如黑龙江省某一丹顶鹤保护组织不能针对辽宁省某市破坏丹顶鹤生存环境的行为提起诉讼。“活动范围关联性”是为了避免环境保护社会组织轻率地提起诉讼，确保其能够充分参与诉讼程序。(注：参见陶*国：《德国行政公益诉讼制度及其对我国的启示》，载《德国研究》2013年第2期。)但我们认为，从我国实际情况出发，目前不宜要求社会组织提起环境民事公益诉讼与其活动范围具有关联性。这是因为：

首先，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》与《基金会管理条例》的相关规定以及民办非企业单位与基金会的自身特点，这两类社会组织并没有活动地域的限制，自然也不存在提起的环境民事公益诉讼超出其活动区域的问题。

其次，根据《社会团体登记管理条例》的相关规定，社会团体应当在章程和登记证书上记载活动地域，且社会团体的名称应当与其业务范围、成员分布、活动地域相一致，准确反映其特征，但《社会团体登记管理条例》并未明确规定超地域活动的法律后果。民政部国家民间组织管理局也认为，因为社会组织提起公益诉讼的目的是为保护环境公共利益，所以即使社会团体在其章程记载的活动地域外提起诉讼，也不属于违法行为，不应对其进行处罚。

再次，社会组织是为保护环境公共利益而提起的诉讼，而公共利益应该是不分地域的，且环境污染或破坏生态行为往往是跨区域的，造成的影响也较为广泛，限制过死不利于社会组织跨区域提起公益诉讼。

最后，我国服员辽阔，各地社会经济发展并不平衡，社会组织的数量、能力也参差不齐，很多有意愿也有能力提起环境民事公益诉讼的社会组织都分布在大中型城市，若对其活动范围的关联性提出严格要求，可能很多地方都没有社会组织对当地的污染环境或破坏生态的行为提起环境民事公益诉讼，这明显不利于环境公共利益的维护。

总之，不对社会组织提起公益诉讼的区域范围作出限制，有利于鼓励社会组织，尤其是民间的环境保护社会组织，如“自然之友”等跨区域提起环境民事公益诉讼，并且已经在司法实践中起到了很好的效果。