交通运输部解读《中华人民共和国海上船舶污染事故调查处理规定》

《海上船舶污染事故调查处理规定》出台的背景

1、防治船舶污染，保护海洋环境保护的需要

我国作为航运大国，沿海船舶运输频繁，油类及其它污染危害性货物海上运输量巨大，船舶航行与作业过程中污染事故时有发生。据统计，1970-2009年全球共发生700吨以上的油轮溢油事故458起。我国沿海在1976-2010年间，共发生大小船舶溢油事故3115起，平均每4天发生一起;1973-2010年共发生50吨以上的重大溢油事故82起。除油类污染事故外，其它船舶载运的污染危害货物泄漏入海也会对海洋环境造成严重危害，直接影响到人民生命财产安全和社会稳定。发生的船舶污染事故必须及时地调查处理，查明原因、判明责任，维护受损害方的权益。

2、贯彻实施上位法的必要举措

1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海环法》)为建立健全我国船舶污染事故调查处理制度奠定了法律基础。2009年颁布的《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》(以下简称《条例》)进一步明确了船舶污染事故调查处理的相关要求。但是，《海环法》、《条例》仅就船舶污染事故调查处理作出了一些原则性的规定，因此，通过制定部门规章，对《海环法》、《条例》的规定进行细化，增加实施的操作性十分必要。

《海上船舶污染事故调查处理规定》出台的必要性

出台《海上船舶污染事故调查处理规定》，是履行相关国际公约的必要措施。

我国是《联合国海洋法公约》、《1969年国际干预公海油污事故公约》和《经1978年议定书修订的1973年防止船舶造成污染公约》的缔约国，这些国际公约赋予了船旗国对悬挂其国旗的船舶发生的船舶污染事故的调查处理权，并赋予沿海国对在其管辖水域内发生的船舶污染事故以及可能影响沿海国管辖水域环境的船舶污染事故的调查处理权，同时要求缔约国制定相应的法律对违法排污的船舶给予相应的处罚。作为这些公约的缔约国，我国必须全面履约，制定相应的国内法规。因此，制定专门的行政管理规章，使现行规定与公约最新要求相一致，做好与这些国际公约全面接轨，对提高我国的履约水平具有十分重要的意义。

综上，《规定》的出台将为有效地贯彻落实《海环法》和《条例》的相关规定，履行我国加入的国际公约，完善和规范海上船舶污染事故调查处理程序，打击船舶违法排污行为，减少事故的发生保护海洋环境有着积极的意义。

《海上船舶污染事故调查处理规定》的适用范围和框架

本规定适用于造成中华人民共和国管辖海域污染的船舶污染事故的调查处理。《规定》共分七章四十二条。第一章“总则”是关于立法目的和依据、适用范围、主管机关职责及调查的基本原则等方面的规定;第二章“事故报告”是关于船舶污染事故发生后相对人的报告义务、报告内容及时间要求等方面的规定;第三章“事故调查”是关于调查处理权限划分、调查方式方法、相对人接受调查的义务等方面的规定;第四章“鉴定机构的认定”是关于申请认定的鉴定机构能力要求、认定程序、撤销认定的情形等方面的规定;第五章“事故处理”是关于船舶污染事故调查结论出具、相对人救济权的保护、事故调查处理信息的发布、船舶污染事故引起的污染损害赔偿纠纷的调解等方面的规定;第六章“法律责任”是关于船舶污染事故调查处理相关法律责任的规定;第七章“附则”是关于《规定》的定义、实施日期等方面的规定。

《海上船舶污染事故调查处理规定》的主要规定要求

(一)明确了相对人的具体义务

一是明确了相对人的报告义务。《规定》第五条明确了发现船舶及其有关作业活动造成或者可能造成海洋环境污染的单位和个人的报告义务。第六条明确了发生污染事故的船舶及有关单位的初始报告义务并分项详述了应报告的具体内容及时限要求。第七条规定了发生污染事故的船舶和有关作业单位，应当在事故发生后在规定的时间内按照规定的要求提交《船舶污染事故报告书》。第九条更进一步规定了船舶在报告事故后出现了新情况以及污染事故的处置进展情况应当及时补充报告的义务。在规定事故方报告义务的同时，本着高效、便民的原则，《规定》明确了接受报告的主管机关为就近的海事管理机构。

二是明确了相对人接受调查的义务。根据《条例》中关于相对人接受调查处理的义务的相关规定，《规定》第十七条规定了船舶污染事故的当事人和其它有关人员应当配合调查，如实反映情况和提供资料，不得伪造、隐匿、毁灭证据或者以其它方式妨碍调查取证，该条进一步对证据的提供和确定作出了明确要求。

三是明确了相对人缴纳相关费用的义务。《规定》第二十八条规定造成海洋环境污染的船舶应当在开航前缴清海事管理机构为减轻污染损害而采取的清除、打捞、拖航、引航过驳等应急处置措施的相关费用或者提供相应的财务担保。

(二)明确了船舶污染事故调查处理的管辖权

一是，确定了分级管辖的原则，按照事故等级的不同，明确了不同的事故调查机构。

二是，确定了解决管辖权争议的原则：事故发生地不明的，由事故发现地调查处理;涉及跨区域的，由共同上级指定管辖。

三是，确定了域外污染中国管辖海域的调查处理权，由部海事局指定管辖。根据《联合国海洋法公约》、《1969年国际干预公海油污事故公约》及其议定书等相关国际公约，公海发生的它国船舶污染事故，造成或可能造成我国管辖海域污染的，我国有权对相关船舶开展调查和处理等措施。《规定》第十条规定了在我国管辖海域外发生的船舶污染事故，造成中华人民共和国管辖海域污染的，由国家海事管理机构指定调查处理机构开展调查处理。通过该规定，进一步明确了我国在公海对它国船舶开展调查的权力，免受来自公海船舶污染的影响，维护了我国在公海的权益。

四是，确定了中国籍船舶在国外发生污染事故的调查处理权，可由部海事局派员调查。根据《联合国海洋法公约》的规定，无论船舶污染事故发生在何处，船旗国均有权开展调查处理。为此，《规定》第八条规定了在我国管辖海域外发生船舶污染事故的中国籍船舶的报告义务;第十条进一步明确中国籍船舶在域外发生重大及以上船舶污染事故造成或者可能造成严重影响的，国家海事管理机构可派员开展事故调查，以促使事故调查结果的客观公正，并有效维护我国船舶和船员的合法权益。

五是，确定了联合调查处理的原则：给渔业造成损害的，吸收渔业主管部门参与调查;给军事港口水域造成损害的，吸收军队有关主管部门参与调查处理。

(三)建立了保护相对人权益的有效救济途径

为了保护相对人的合法权益，当事人对船舶污染事故认定不服的，需要为其提供适当的救济途径，鉴于船舶污染事故认定书的不可诉性，《规定》第二十七条规定了船舶污染事故当事人时事故认定不服的，可以在收到《船舶污染事故认定书》之日起15日内，向船舶污染事故调查处理机构或者其上级机构申请一次重新认定。

(四)建立了鉴定机构的认定制度

在现有的案例中，经常出现海事管理机构在事故调查时认定的鉴定结果不被法院采纳，原因是多方面的，但是，缺乏法律的支持是一个重要的原因。农业部等主管部门采取部令的形式来增强其鉴定的权威性。作为行业管理和行政管理的职能部门，交通运输部理应在船舶污染事故鉴定方面具有权威性，为此国务院在条例修订时，明确了鉴定机构应当经国务院交通运输主管部门认定。《规定》对此作了相应的细化，考虑到船舶污染事故发生的原因较为复杂，涉及到人的操作行为、设备和设施状况、海况、气象状况等多种多样的因素，并且船舶污染事故造成的污染损害可能涉及社会多个专业和领域，情况复杂且专业性强，《规定》第四章从申请认定的鉴定机构能力要求、认定程序、年度审查和撤销认定等方面作了明确规定，以更好确定事故原因，做好事故的调查处理工作。

(五)建立了污染损害赔偿纠纷行政调解制度

《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)要求，各级行政机关应充分发挥其在化解行政争议和民事纠纷中的作用。船舶污染事故的发生几乎必然导致污染损害赔偿纠纷的出现，建立完善的污染损害赔偿纠纷行政调解制度在解决民事纠纷、维护社会和谐稳定方面显得尤为重要。根据《条例》第五十七条的规定，《规定》第五章对污染损害赔偿纠纷行政调解程序做了较为详细的规定：

一是明确引入了行政机关主动调解机制。根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，《规定》第三十一条规定了船舶污染事故引起的污染损害赔偿争议，当事人可以向海事管理机构申请调解，海事管理机构也可以主动调解。当事人一方拒绝调解的，海事管辖机构不得调解。这样在充分遵循当事人自愿原则的基础上，引入了行政机关的主动调解，以发挥海事管理机构在化解船舶污染事故损害赔偿纠纷中的作用。

二是扩大了调解人员构成范围。参照《人民调解法》的相关规定，《规定》第三十一条第三款规定了征得所有当事人同意后，调解可以邀请其他利害关系人参加。调解人员的构成不再仅限于海事管理机构工作人员，使调解人员在最初构成上更具有科学性和可选择性，以保证调解结果的公平公正。

三是进一步明确了调解成功和调解终止的相关程序要求。