法律专家濮阳猪娃事件背后缺失国家监护

?来源：北京青年报

近日，河南濮阳男童刘x波因长期遭受虐待与猪共处、至今仍不会说话的消息引发诸多关注。此事被媒体披露后，这名男孩被接到姑姑家中抚养，除了每月给予500元救助金，当地政府部门也表示将长期关注孩子的成长问题。

这样一起令人瞩目的“猪娃”事件随着当地政府的表态和介入似乎是已经告一段落，不过回溯“六一”儿童节之后接二连三曝出的未成年人受侵害事件，从广东汕头姐弟被父母毒打致伤、贵州毕节4名留守儿童服毒自杀……事件背后这些家庭监护责任缺失引人深思。

北京师范大学刑事法律科学研究院教授、最高人民检察院首批挂职专家宋x辉长期关注未成年人保护问题。在他看来，当家庭的监护责任无法履行或履行严重不当时，国家应该积极干预，提供相应的支持、帮助，甚至是替代家庭监护的措施，这是“国家亲权”的体现。

7月7日，河南濮阳有关部门针对男童刘x波的情况采取了一些救助措施。经民政部门与刘x波的姑姑协商后，刘x波此后将由其姑姑抚养，目前已被姑姑接走，政府每月还将给刘x波500元救助金，直至其18岁成年。

宋x辉最近也一直在关注着这起事件的相关报道。宋x辉认为，幼童被亲生父母丢在一旁和猪一起吃喝拉撒睡，并不是一天两天的事情。孩子的亲属、邻居、村镇领导不知情是不可能的，之所以没有人去主动介入，就在于很多人认为这是人家的家事，外人不便介入。

十几个保护责任方儿童侵害为何难免

北青报：河南濮阳的这件事，除了孩子母亲患病家庭贫困，您认为造成悲剧的主要原因是什么?

宋x辉：我认为首先就是国家亲权理念的缺失、儿童保护政府责任的不落实。我们的“保护”的观念还停滞在旧有层面，如同社会公众意识还停留在父母监护人“负全责”。很多家庭没有正确履行或无法履行监护责任，在急需外力帮助而无法获得时，各种风险便落到了孩子的身上。

北青报：仅仅在刚刚过去的这个月，就有很多儿童受侵害事件，父母监护不力或干脆充当加害者角色，您怎么看?

宋英辉：主要还是儿童保护整体机制有缺口、不健全。未成年人保护事件反映的问题是方方面面的，家庭的监护，学校的教育，社会的救助，政府的支持……甚至孩子一个心理问题的处理，都可能影响孩子的安危，儿童保护各部门之间任何一个环节“掉链”，都可能导致悲剧的发生。这些儿童受侵害事件促使我们重新审视现行儿童保护整体机制缺失的问题。

北青报：根据《未成年人保护法》的规定，我国对未成年人负有监管责任的“保护者”多达十五六个，据说是全世界儿童保护义务责任方最多的国家。您认为有这样一张“多重覆盖”的“保护网”，为何还不能“涵盖”奏效?

宋英辉：的确，《未成年人保护法》第六条规定，“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”第八条规定，“共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他有关社会团体，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。”

同时，“对侵犯未成年人合法权益的行为，任何组织和个人都有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。”

法律规定的虽然“广而全”，但具体责任落实上又面临“大而空”，也就是说，保护部门多并不必然代表保护全面。部门责任不明确，衔接不到位，服务缺失，这些落实问题不解决，河南濮阳的悲剧难免再演。

发生在贵州毕节的4名留守儿童服毒自杀事件和河南濮阳男童受虐事件虽然情节有很大差异，但宋x辉认为两起事件背后的原因是相同的，即父母监护的缺位。宋x辉的观点是，当父母健在却不能尽到监护儿童的义务时，国家监护应当“接力”。当父母监护缺失，国家应进行保护性干预，而干预的基本原则是儿童最佳利益。

当家庭监护缺失时国家监护如何顶上

北青报：对比河南濮阳发生的事情，您认为毕节留守儿童服毒自杀事件是否有其他的原因?

宋英辉：无论是《联合国儿童权利公约》，还是我国的《未成年人保护法》，都强调了父母作为监护人对儿童成长、健康、安全负有首要的责任，监护人承担着最主要的养育监管责任。在过去，一般未成年人都是跟着父母生活，家庭结构比较稳定，基层组织比较健全，社会结构相对固化，很少出现未成年人脱离家庭脱离学校的“真空”情形。

随着经济发展，社会的转型，大量的农村成年人外出打工，产生了很多未成年人不在父母身边，或跟老人或跟其他亲属，或干脆无人照管的情况，儿童的家庭监护缺失和监护人侵权成为儿童保护的突出问题，也成为非常严重的社会问题。

最新出炉的《中国留守儿童心灵状况白皮书》显示，我国现有留守儿童6000多万，其中约1000万孩子一年见不到父母一面。在家庭监护出问题的时候，国家亲权的责任，也就是有关政府部门的责任该怎样体现?说到底，孩子是国家的而不是父母私人的。虽然在未成年人保护方面父母负有首要责任，但当父母各方无法履行监护责任或监护能力有严重欠缺时，国家监护如何“顶上”，如何提供相应支持，甚至必要时替代家庭监护，就成了必须直面的新社会问题。

北青报：父母健在，不尽责或不能尽责，子女又非孤儿却需要国家行使相关监护，依据何在?

宋英辉：国际社会在未成年人保护方面有一个最基本理念，就是国家亲权。中心含义是国家在未成年人保护上有最终的监护责任和监护地位。当父母监护缺失，监护方式不当，或监护能力严重欠缺时，国家应进行保护性干预，国家干预的基本原则是儿童最佳利益。对于像毕节这样的留守儿童和河南濮阳受虐男童等需要特殊帮助的困境儿童，国家亲权则主要体现在政府职能部门的积极介入，及时直接提供或委托提供干预和相关服务上。

北青报：完善的国家亲权流程如何体现?

宋英辉：我们应该大力推动儿童保护政府职责的更大担当。应对前面谈到的各种儿童保护状况，在不同阶段应该包括儿童保护问题的识别、报告和干预、处置机制，政府的角色除了直接提供联动协调或监督管理，更多时候可以采取政府购买服务的方式，委托专门的机构提供评估、家庭辅导和处置方案，以及多样性的服务，严重情况下或通过法院介入来为儿童的最佳利益作出判断，在必要的时候还会剥夺父母的监护权，提供临时照顾、寄养、收养等替代措施。

当然，一个基本的认识是未成年人最好的成长环境还是其家庭，所以应该以恢复家庭正常功能为首要选择。目前在我国，虽然根据《未成年人保护法》，相关政府部门，机关，基层组织，村委会，居委会等等，法律上都有要求各尽其责，但从传统认识来说，养育孩子更被认做是父母的家庭的事情，与外界无关。所以欠缺国家亲权理念，社会，乃至政府就仍然会把养育子女之事当做家事少加干预。

留守儿童服毒自杀已经不是毕节发生的第一次儿童悲剧，3年前5名流浪儿在垃圾箱生火取暖中毒身亡也曾引发社会关注。当地政府针对失学和辍学儿童有全面的盘查机制，甚至在留守儿童服药前也曾有人前往他们的住处进行沟通劝其返校，但是悲剧依然发生了。在宋x辉看来，很多地方政府部门对于留守儿童并非不重视，而是没有做到点上，归根结底在于这种“帮扶”的非专业性。

三年发生两起悲剧毕节样本有何启示

北青报：毕节在发生五流浪儿垃圾箱取暖身亡的事件后，启动了“防辍”机制，对失学和辍学儿童建有全面的盘查机制。因此此次4名儿童因缺乏基本家庭关爱和亲情温暖，性格怪僻伴有早退和旷课的情形，早已纳入外界视野。乡政府、学校及教管中心已于2015年3月，将4名儿童列为“留守儿童”并建档，并进行过多次家访督促返学。有报道称，就在孩子们喝药前一个半小时，当地政府、学校等相关责任人，还去家里与孩子沟通劝其返校。为何最后的悲剧隐患并未化解呢?

宋x辉：这恰恰涉及儿童保护的专业化问题。父母出走以后，发现小孩不上学，学校找过，邻居劝过，有关部门也去敲过门做工作……表面看，干预措施没有“轮空”，但事实是干预措施并未“奏效”。

其实，这几个小孩在家里关起门不见人，这种“自我封闭”显示孩子可能有严重心理问题。这时候应该由有关部门和组织出面干预和解决这个问题，但老套的轮番上阵，有效无效去了就责任尽到的做法，显然没有起到预防和解决问题的作用。我们更应该深入了解儿童需求，依靠专业心理辅导人员或受过心理培训的社工去做这个沟通、去制订解决方案。

很遗憾，因为没有专业的人员去了解、回应儿童的需要，所以虽然看上去学校、村委会、民政等悉数到位，但却出现了“好心没办成好事”的结局，这不能不让我们反思。

北青报：现在当地至少有三名相关责任人被究责，您认为它能带给我们哪些启示?

宋x辉：惩罚不是目的。依据《未成年人保护法》的相关规定，发生了这么严重的后果，相关责任人可能有的构成行政处分，有的构成民事责任，有的构成刑事责任。

《未成年人保护法》虽然规定了法律责任，这个责任具体怎么落实却没有细化。比如说，父母作为第一监护人不与孩子一起生活，甚至失联的情况下，谁来进行督促管理?又比如说，谁来启动监护缺失报告制度?谁来启动督促履职程序?谁来提起“剥夺”监护权诉讼?谁来提供相关服务?谁来进行具体追究?这一系列问题都需要明确的细化。

在预警、报告、处置保障机制有欠缺、联动网络零星化的形势下，无疑多个环节都有问题，迅速找出几名“责任人”顶雷，看似追责了、回应了社会舆论，但对未来儿童保护机制的建设，我们更需要仔细梳理分析，制订常态化、制度化的解决方案。

目前我国针对未成年人的法律除了《未成年人保护法》，还有一些零散分布在各个相关法律中，而涉及儿童保护职责的部门也有十几个。宋x辉认为，预防更多儿童侵害事件的发生，除了要进一步完善立法，还应该再设立类似于“儿童保护局”这样的专职单位，避免各个单位的工作接驳不力。

防止儿童侵害事件亟须直管单位协调

北青报：毕节留守儿童服毒事件发生后，李克强总理曾作出重要批示，避免悲剧再现。您认为现在还需要做什么?

宋x辉：首先要完善立法。目前未成年人法律分布得很广，除了未保法以外，分散在各个相关法律当中，而且占的部分都很小：比如教育法，劳动法，社会保障法等等;零零星星，权重不大，很容易被忽视，必须很好地加以整合。

另外，这些法律刚性不足(可操作性和强制性)。法律具有的强制性，一方面在不去执行、不去落实时有相应的法律后果，另外一方面，还需要设计具体的程序性保障。比如说，谁来报告?谁来调查?

北青报：国家亲权再先进，毕竟是一种“虚空”的理念，您有何具体措施建议?

宋x辉：应该在明确各儿童保护相关部门职责的基础上，在各级政府设立专门的儿童保护机构。

除了要明确相关政府部门职责、提高全社会的认识外，还需要赋予某个部门进行整体协调安排的权利和责任，因为众所周知，儿童的问题具有综合性，其需求和解决途径涉及不同的职能部门，也需要利用正在发展壮大的社会力量。

如果没有这个常态化的协调统领机构，各职能部门工作条块分割，未成年人保护不连贯，碎片化，空洞化的问题仍然不能解决。我们现在虽然对未成年人有十五六个责任单位，如果接驳不力，仍然会产生巨大的漏洞，亟须有一家“直管”单位来协调落实。其作用体现的是1大于15的功能。

北青报：发达国家在这些方面是如何体现和落实的?

宋x辉：在国外有专门的政府机构，通常叫儿童保护局，得知毕节或濮阳这样的情况，他们会第一时间主动干预。通常采取政府购买服务的方式或者提示法院，让法院指派一个人监督他的父母，对其进行专业的干预。

这个监督人(法院指派的这个人)干预一阵后，觉得家长会变好，家庭还能提供子女良好的成长环境即可。如果家庭干预半年或者一年，感觉这对父母仍不能很好履行监护责任，就会把其未成年子女带到相关机构或其他家庭，剥夺他的临时监护权或完全监护权。

北青报：有观点认为，相比西方发达国家的法律，我国《刑法》中的遗弃罪，特别要求行为主体具有抚养义务这一身份特征。这种规定对困境儿童的福利保护留下非常大的空洞，使得亟须救助的人群得不到相应的保护，也很难落实如医院、救助站、民政局等相关单位的具体责任。您是否同意这种观点?

宋x辉：在儿童保护、监护问题上严重失职或实施侵害行为，构成犯罪的主体从监护人到国家机关工作人员，《刑法》都有相应的规定。比如遗弃、虐待、渎职等，但问题是已有的罪名不能“完全覆盖”，使得一些单位相关人员的严重失职难以通过现有的规定追责。而目前一些罪名对相应的职责表述比较笼统模糊，也难以据此追责，比如渎职罪。

如果需要，可以完善《刑法》规定，设立新的罪名。此外，还需要进一步明确相关部门和人员的职责义务，包括界定跨部门的联动协调职责等。

文/本报记者张倩