如何区分公益性与非公益性土地征收

《宪法》第二十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”其核心要求其实体现在3个方面：一是要出于公共利益的需要;二是要依照法定程序;三是要合理补偿。

实际上，后两条是对征收过程的要求，而第一条才是确定土地征收的条件。简单地说，是否对土地进行征收，关键看其是否出于公共利益的需要。但是，何为公共利益，迄今并没有明确的界定标准。正因如此，才导致了目前土地征收范围的泛化，即如《土地管理法》第四十三条所表述的：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”也就是说，只要建设需要用地，涉及农村集体土地的，都必须先由国家征收为国有土地。

这也是“公共利益需要”的因素被淡化的重要原因。在现行土地制度下“非公共利益需要”的用地无法通过征收以外的渠道获得，是否符合“公共利益”就失去了其辨识意义。

缩小征地范围的改革试点，正是要将现已泛化的征地行为严格限定在宪法和法律规定的“为了公共利益需要”的范围内，为非公益性用地提供一个正常流转的渠道。因此，试点的首要工作应该是对建设项目进行公益性与非公益性的区分，凡公益性项目用地需要进行征收，非公益性项目用地涉及集体土地的则不必通过土地征收的方式来解决供地问题。对此，武汉、重庆等试点城市都已展开了研究，并拿出了自己的公益性或非公益性用地建议目录。

然而，要准确地区分用地的“公益性”与“非公益性”，事实上并不容易。随着我国市场经济的深入发展，一些本来明显可界定为“公益性”的公共基础设施项目日渐呈现投资主体多元化，高等级公路股份化，铁路、市政、通讯、能源等行业也逐步企业化，医疗卫生和教育行业产业化等发展趋势，仅用“是否以营利为目的”来判定是否具有公益性的做法，很难达到明确区分的目的。

试点实践中，尽管武汉等城市探讨了以受益对象数量、土地征收的效益、被征收土地的利用目的以及向公众提供公共产品与否等考量标准，但终难统一把握并精确定位，最后仍然是参照国家出台的《划拨供地目录》，并基于土地利用现状分类相关标准，以列举方式拟出公益性或非公益性用地的建议性目录。这种列举法在很大程度上突出了实用性，为具体试点项目的选择提供了依据。

公益性与非公益性的准确区分，关系到在土地利用总体规划确定的城市规划圈外，建设项目用地是征收还是流转、是改变还是保留集体土地所有的性质，因而已成为目前土地管理制度改革必须面对和解决的一大基础问题。需要国家层面的法律界定，才能从根本上缩小征地范围，防止土地征收权的滥用。